推進(jìn)城市治理法治化

-----全國副省級(jí)城市法學(xué)會(huì)第二十六次年會(huì)暨論壇綜述

　　全國副省級(jí)城市法學(xué)會(huì)第二十六次年會(huì)(2014年)暨論壇由南京市法學(xué)會(huì)承辦，本次會(huì)議的主題為“城市治理法治化”，重點(diǎn)圍繞城市治理法治化的基本概念及其理念、城市治理法治化的基本體系(領(lǐng)域)、城市治理法治化的基本方式等問題展開研究。本次會(huì)議共收到論文120余篇，以貫徹落實(shí)中共十八屆三中、四中全會(huì)精神為主旨，從不同的視角對(duì)城市治理法治化進(jìn)行深入思考?，F(xiàn)將會(huì)議論文和研討中提出的觀點(diǎn)綜述如下：

　　一、城市治理法治化的基本概念及其理念

　　城市治理現(xiàn)代化是城市治理轉(zhuǎn)型的最終追求，然而在許多城市治理過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“低效率城市治理困境”，即城市發(fā)展績效差、城市治理能力弱、城市法治建設(shè)不完善之間因果關(guān)系的死循環(huán)導(dǎo)致城市治理能力始終走不出低水平和低效率困境。實(shí)踐證明，法治建設(shè)是破解“低效率城市治理困境”的必然選擇，這對(duì)探索提升城市治理現(xiàn)代化路徑有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。

　　(一)城市治理法治化的概念

　　“城市治理”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它是指多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。在我國，“城市治理”有廣義與狹義之分，廣義的“城市治理”包括人大、政府、司法機(jī)關(guān)、各種社會(huì)組織、公民個(gè)人等眾多治理主體，狹義的“城市治理”的治理主體主要是政府。與“城市治理”相聯(lián)系的還有“城市管理”，這是指政府及其組成部門依法行使行政權(quán)力，對(duì)相關(guān)城市公共事務(wù)和秩序進(jìn)行組織、服務(wù)和監(jiān)管的活動(dòng)，它是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

　　有學(xué)者認(rèn)為，“城市治理法治化”是指在選舉民主、協(xié)商民主、自治民主的基礎(chǔ)上，以法治思維和法治方式進(jìn)行城市治理、保障市民權(quán)利的立法、執(zhí)法、司法、守法的制度安排與實(shí)踐過程。這一概念具有三個(gè)要素：以人民民主、保障人權(quán)等為價(jià)值追求，這是其價(jià)值規(guī)則;以立法、執(zhí)法、司法、守法的制度構(gòu)建為基本形式，這是其制度規(guī)則;以實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值與制度為實(shí)踐過程，這是其實(shí)踐規(guī)則。從這一意義上說，“城市治理法治化”等同于“法治城市”。

　　(二)城市治理及其法治化的理念

　　法治思維是城市治理的指導(dǎo)思想。如何在法治思維下對(duì)城市進(jìn)行有效治理以實(shí)現(xiàn)城市的和諧有序發(fā)展，如何運(yùn)用法治思維以提升城市管理水平是值得深入探討的重大課題。

　　有學(xué)者指出，我國城市治理法治化具有法治中國所應(yīng)該具有的人民民主、尊重人權(quán)、良法治國、依法執(zhí)政、分權(quán)制衡、程序正義等基本元素，同時(shí)也應(yīng)具有自身的一些核心價(jià)值。這些價(jià)值主要表現(xiàn)在：城市治理法治化的基本目標(biāo)應(yīng)該是“好政府，好社會(huì)”;城市治理法治化的基本理念應(yīng)該是“全面治理，服務(wù)為主”;城市治理法治化的基本主體應(yīng)該是“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”;城市治理法治化的基本形式應(yīng)該是“硬法為主，軟法為輔”;應(yīng)該說，上述核心價(jià)值是人類社會(huì)最根本的價(jià)值需求，是推進(jìn)城市治理法治化的至上規(guī)則，也是城市治理中立法、執(zhí)法、司法、守法的行為指南。

　　城市治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)管理的方方面面，有學(xué)者則從依法行政的角度，探討在城市治理過程中，如何秉承法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式以提升城市治理法治化水平。城管部門在我國城市治理中有著重要的地位，有學(xué)者對(duì)城管部門的法治思維進(jìn)行了研究，認(rèn)為城管部門進(jìn)行城市治理應(yīng)當(dāng)秉持以人為本、柔性執(zhí)法的理念，從根本上解決城管執(zhí)法領(lǐng)域的暴力傾向問題;必須正視城管執(zhí)法體制存在的尖銳矛盾;樹立大城管理念和共同治理理念，樹立以人為本、柔性執(zhí)法理念，形成城管部門與其他執(zhí)法部門的更大合力，形成公眾參與、政民合作、民主行政的新局面。

　　二、城市治理法治化的基本體系(領(lǐng)域)

　　(一)城市治理法治化體系的綜合分析

　　針對(duì)城市治理法治化過程中出現(xiàn)的諸如基本理念尚未確立、基本制度尚不健全、治理能力碎片化現(xiàn)等現(xiàn)象，有學(xué)者從綜合法學(xué)派的角度出發(fā)，試圖尋找城市治理法治化的綜合性實(shí)現(xiàn)途徑。他們認(rèn)為，法治實(shí)際上是價(jià)值、制度與事實(shí)的統(tǒng)一與綜合。因此，就城市治理法治化過程中的種種問題，必須構(gòu)建城市治理法治化的整體框架，并遵循三大法治規(guī)則：價(jià)值規(guī)則，即堅(jiān)守城市治理法治化的核心價(jià)值;制度規(guī)則，即完善城市治理法治化的制度體系;實(shí)踐規(guī)則，即形成城市治理法治化的制度合力。

　　有學(xué)者特別提出，應(yīng)重視城市治理的頂層制度。從理論分析的邏輯結(jié)構(gòu)上說，至少需要注意以下問題：一是應(yīng)使“城市治理”這一概念成為執(zhí)政的主流話語。至今為止，執(zhí)政黨歷次工作報(bào)告都沒有使用這一概念。建議中央出臺(tái)城市治理的專門文件，將“城市治理”、“城市治理法治化”納入中央層面的工作報(bào)告中，并將其視為“法治中國”及“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的主要內(nèi)容。二是全國人大常委會(huì)應(yīng)加緊調(diào)研制定城市治理專門法律的可能性，并在其中規(guī)定城市治理的專門行政主管部門。只有這樣，才有可能建立健全城市治理法律體系。三是現(xiàn)階段應(yīng)以提高立法質(zhì)量為突破口進(jìn)行城市治理法治化的制度設(shè)計(jì)。地方人大應(yīng)充分利用立法權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，在城市治理方面改變法規(guī)起草工作過分依賴政府部門的局面、增加自主立法的數(shù)量，逐步縮減政府規(guī)章的數(shù)量，通過立法聽證會(huì)、專家咨詢、媒體征求意見和建議等形式廣泛吸納民意、提高立法質(zhì)量;設(shè)區(qū)的城市應(yīng)充分利用《立法法》修正案擬賦予282個(gè)設(shè)區(qū)城市地方立法權(quán)的契機(jī)，就城市治理的立法項(xiàng)目提前布局，及早謀劃。

　　城市治理法治化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。從其實(shí)踐流程看，首先要有能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志的法律的制定，其次要有嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范的法律的執(zhí)行，最后要有能夠體現(xiàn)公正的對(duì)法律實(shí)施及其效果進(jìn)行的評(píng)估和糾錯(cuò)?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為城市治理法治化的調(diào)整范圍至少應(yīng)該包括立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟(jì)四個(gè)方面，而不僅僅是城市治理執(zhí)法這一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　(二)城市治理法治化體系的具體領(lǐng)域

　　1、城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展是整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)和核心，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。多位學(xué)者就城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域治理的法治化提出了自己的見解。

　　財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，天然地體現(xiàn)著國家和國民、政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。有學(xué)者提出，法治財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度、提高理財(cái)水平的實(shí)現(xiàn)路徑。法治財(cái)政是建設(shè)法治國家的重要突破口，并為建設(shè)法治政府提供完善的財(cái)政保障機(jī)制，通過法治財(cái)政行為來倒逼政府行為，促進(jìn)科學(xué)民主法治社會(huì)建設(shè)。

　　在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，行業(yè)協(xié)會(huì)正在逐步承擔(dān)微觀管理的職能，逐步分擔(dān)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，服務(wù)功能也明顯增強(qiáng)。然而，我國包括行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的NPO方面的法律法規(guī)存在建設(shè)滯后和修訂緩慢的問題。有學(xué)者針對(duì)這些問題，建議城市人大常委會(huì)和城市政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，在不與上位法相抵觸的前提下，適時(shí)制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的廣大地區(qū)，小作坊仍然憑借其低廉的銷售價(jià)格、傳統(tǒng)的購買習(xí)慣等優(yōu)勢(shì)滿足了一定群體的社會(huì)需求，從而占據(jù)著較為寬廣的市場(chǎng)。如何對(duì)之加以監(jiān)管，將直接影響到小作坊業(yè)主及其從業(yè)人員之生活保障、消費(fèi)者之身體健康、地方飲食文化之繼承發(fā)揚(yáng)以及和諧社會(huì)目標(biāo)之構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，食品生產(chǎn)加工小作坊之規(guī)制必須置于給付行政模式的要求之下予以討論，而非以傳統(tǒng)干預(yù)行政之規(guī)制手段去解決規(guī)制食品生產(chǎn)加工小作坊所面臨的各種問題。這樣才可能打破“小作坊安全問題泛濫——打擊小作坊安全問題暫緩解決——死灰復(fù)燃——再次打擊”的怪圈，最終實(shí)現(xiàn)食品生產(chǎn)加工小作坊之規(guī)制的系統(tǒng)性與有效性。

　　2、城市政治建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　城市政治建設(shè)領(lǐng)域在創(chuàng)新政府管理方式、提升政府治理能力方面具有重要的意義。許多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了積極探索。

　　地方立法面臨著推進(jìn)城市治理法治化的重大使命和機(jī)遇，地方立法促進(jìn)城市公共事業(yè)發(fā)展的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，學(xué)者圍繞以下問題展開了研究：一是地方立法的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有學(xué)者指出，較大的市是城市化發(fā)展程度較高的城市，在我國城市體系中具有十分重要的地位，應(yīng)當(dāng)立足于新型城鎮(zhèn)化背景下城市治理的先進(jìn)理念和現(xiàn)實(shí)需要，抓住城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)中急需地方立法引領(lǐng)和規(guī)范的重大矛盾和問題，運(yùn)用“先行性立法”和“自主性立法”的特有功能，敢于“先行先試”，凸顯城市地方特色，加快推進(jìn)城市治理法治化。二是以城市治理為主要內(nèi)容的地方立法，正面臨生態(tài)主義立法理念革新的挑戰(zhàn)。有學(xué)者從橫向和縱向角度提出“法律生態(tài)化”的概念，從生態(tài)保護(hù)的角度分析城市治理，要求對(duì)城市治理的地方立法規(guī)范進(jìn)行“生態(tài)化調(diào)整與改造”。三是在一個(gè)多元利益關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，硬法不能夠滿足人們對(duì)權(quán)益的保護(hù)、對(duì)秩序的需求、對(duì)正義的渴望。而理性的軟法的存在，能夠通過強(qiáng)化法律的正當(dāng)性來提高法律的實(shí)效。有學(xué)者認(rèn)為，軟法不僅作為一種文化現(xiàn)象而存在，更是作為一種規(guī)范保障而存在的，是一種社會(huì)調(diào)控的手段，在硬法之外發(fā)揮著巨大的作用。軟法的實(shí)踐意義主要包括彌補(bǔ)硬法不足、降低法治和社會(huì)成本、強(qiáng)化法律實(shí)行的正當(dāng)性三部分內(nèi)容。在法治城市建設(shè)過程中，應(yīng)該更加有意識(shí)地發(fā)揮軟法的作用。

　　鑒于行政權(quán)力易于膨脹的特性，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約顯得尤為重要。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的外部監(jiān)督力量，有必要適時(shí)介入行政執(zhí)法，監(jiān)督執(zhí)法過程，從而彌補(bǔ)執(zhí)法監(jiān)督體系邏輯上的缺漏。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)包括兩方面：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，目的在于維護(hù)法律的正確實(shí)施。二是對(duì)具體行政行為的法律監(jiān)督，重點(diǎn)針對(duì)城市治理行政執(zhí)法行為。

　　司法建議是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是人民法院加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，堅(jiān)持服務(wù)大局、司法為民的重要途徑。作為法院行使建議權(quán)的一種手段，司法建議本身雖不具有法律效力，卻可以發(fā)揮法的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)等作用。城市治理與司法建議之間的共性，為司法建議發(fā)揮在城市治理中的重要作用提供了條件?，F(xiàn)階段，法院在開展司法建議工作中仍存在較為突出的問題，只有不斷強(qiáng)化職能作用，積極爭取社會(huì)各界的理解與支持，才能為城市治理、建設(shè)和發(fā)展提供更加有力的司法保障。

　　在建設(shè)法治中國的今天，城市公共場(chǎng)所安全的法律保障問題尤為凸顯。有學(xué)者指出，面對(duì)恐怖主義犯罪事前如何防范、事后政府各部門如何協(xié)調(diào)處理的問題，我國法律上至今尚無全局性規(guī)定。對(duì)此，應(yīng)參照國外反恐立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，制定出既符合聯(lián)合國憲章、國際反恐公約及我國法律的要求，又能反映反恐工作實(shí)際需要的專門的反恐怖主義活動(dòng)的地方法規(guī)，為更有效地打擊恐怖主義犯罪提供法律支持。

　　3、城市文化建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　良好的城市文化建設(shè)無形中增強(qiáng)了城市的競爭力，擴(kuò)大了城市的影響力，形成城市凝聚力。在城市文化建設(shè)的方法上，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從強(qiáng)化政府責(zé)任、加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)、發(fā)展特色文化等三方面入手，有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)在避免是否“西方化”的偽命題干擾的同時(shí)，必須在準(zhǔn)確理解和把握弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化上有所突破。

　　城市文化建設(shè)必須注重依托性與系統(tǒng)性，即注重文化建設(shè)對(duì)于城市的依托，在完善文化立法、加大執(zhí)法力度等一系列措施的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)創(chuàng)新城市文化建設(shè)方式，尤其是發(fā)揮城市文化自律的作用。必須貫徹“堅(jiān)持以人民為中心的工作導(dǎo)向，堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，以激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力為中心環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化文化體制改革”的指導(dǎo)思想。一方面調(diào)動(dòng)公民的積極性，完善城市文化類事務(wù)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建設(shè)志愿文化監(jiān)督員隊(duì)伍，另一方面，強(qiáng)化文化行業(yè)自我監(jiān)督、自我管理能力，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，這樣既能形成一種強(qiáng)烈的城市文化歸屬感，又能充分利用公眾資源進(jìn)行城市文化建設(shè)。

　　4、城市社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　城市社會(huì)建設(shè)是保障民眾生活質(zhì)量、彰顯城市以人為本的價(jià)值取向的基本渠道，創(chuàng)新社會(huì)治理體制是十八屆三中全會(huì)的重要主題。城市作為社會(huì)建設(shè)的重要部分，必須將社會(huì)治理依托法治化進(jìn)程，以法治化推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的發(fā)展。在具體建設(shè)項(xiàng)目上，各學(xué)者也提出了不同的意見。

　　改革開放后，特別是上世紀(jì)80年代末期，由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾出現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化思想逐漸受到重視。一是城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程的一條途徑，城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)兼顧以人為本，文明推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少在城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷凸顯的矛盾。有學(xué)者建議：制定權(quán)責(zé)分明的政府行政法律體系，監(jiān)督各級(jí)政府在法律框架內(nèi)履行城鎮(zhèn)化建設(shè)義務(wù)，依法行政提升民眾對(duì)執(zhí)法者的信任;依法制定推進(jìn)土地制度和創(chuàng)新農(nóng)民資產(chǎn)變現(xiàn)的法律體系，在立法中提高農(nóng)民的參與度，提升民眾對(duì)法律的信任。二是學(xué)者們針對(duì)城鄉(xiāng)一體化過程中的“城中村”、“保障房社區(qū)”等現(xiàn)象進(jìn)行了研究，為城鄉(xiāng)一體發(fā)展的法治化建言獻(xiàn)策。有學(xué)者指出，“城中村”的發(fā)展存在很大的問題，“城中村”管理滯后或不規(guī)范，警力巡查和管理有限，綜合管理相對(duì)薄弱，賭博、吸毒、賣淫、打群架等行為時(shí)有發(fā)生，“城中村”也就成了“問題村”?！俺侵写濉眴栴}已經(jīng)成為影響城市治安、制約城市發(fā)展的重要因素。如何提高“城中村”社會(huì)治理的法治化水平，對(duì)實(shí)現(xiàn)降低城中村犯罪率、維持社會(huì)安定具有重要意義。在城鄉(xiāng)一體化過程中，還有另外一種“保障房社區(qū)”現(xiàn)象。由于保障房社區(qū)獨(dú)特的人員結(jié)構(gòu)和發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)其實(shí)施綜合治理也成為國家法治治理的重要內(nèi)容。三是隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)法律服務(wù)的需求也呈現(xiàn)日益增長的趨勢(shì)，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的一體化公共法律服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)居民提供基本公共法律服務(wù)，成為了人民群眾的迫切要求。有學(xué)者以長春為例提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共法律服務(wù)體系中存在的六個(gè)方面問題，并提出了關(guān)于加快構(gòu)建城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的建議：政府推進(jìn)城市公共法律服務(wù)體系建設(shè)方式;司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)城市公共法律服務(wù)體系建設(shè)的途徑。

　　創(chuàng)新社會(huì)治理體制方面，在改進(jìn)社會(huì)治理方式上，有的學(xué)者針對(duì)城市流動(dòng)人口管理仍存在的一些突出問題提出在進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中，應(yīng)切實(shí)保護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益、加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)水平、探索推行城市社會(huì)保障卡制度。有學(xué)者提出在城市社區(qū)建立社區(qū)法庭的建議。在創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制上，有學(xué)者提出群體性事件出現(xiàn)的原因在于政府部門并未能快速捕捉、有效甄別與及時(shí)回應(yīng)，并實(shí)際解決群眾表達(dá)的利益訴求，所以政府職能部門應(yīng)學(xué)會(huì)采取在社會(huì)轉(zhuǎn)型期對(duì)群體性事件的法律治理問題上做到事前調(diào)研、信息搜集、合理研判并將事態(tài)發(fā)展控制在萌芽階段等的治理模式。

　　5、城市生態(tài)文明建設(shè)法治化

　　對(duì)于如何提升城市生態(tài)治理能力的對(duì)策建議上，一方面，一部分學(xué)者立足整體從科學(xué)制定城市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃入手，提出在地方生態(tài)治理法治化結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的情況下，應(yīng)該關(guān)注城市生態(tài)法律治理的地方偏好，從養(yǎng)成生態(tài)法治思維、完善生態(tài)法治制度、強(qiáng)化生態(tài)法治實(shí)踐等三方面出發(fā)，力求在各環(huán)節(jié)自我完善、自成體系的基礎(chǔ)上，使地方生態(tài)法治建設(shè)成為適應(yīng)地方發(fā)展需求、各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。也有學(xué)者從更為宏觀的角度把控，系統(tǒng)分析了城市生態(tài)建設(shè)的必要性及其不足，從而提出相應(yīng)的對(duì)策建議。另一方面，一部分學(xué)者從細(xì)節(jié)入手，分析城市生態(tài)治理的具體治理內(nèi)容中所需關(guān)注的局部問題。例如，在城市環(huán)境污染治理領(lǐng)域，有的學(xué)者以案例為分析對(duì)象分析城市復(fù)合型大氣污染訴訟的比例責(zé)任問題，有的學(xué)者則分析借鑒域外治理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國霧霾治理提出立法完善、司法創(chuàng)新、宣傳教育及經(jīng)驗(yàn)吸取等法治化對(duì)策。

　　此外，更有學(xué)者創(chuàng)新視角，由城市噪聲污染問題談及生活環(huán)境權(quán)的法律救濟(jì)問題;在城市自然資源保護(hù)領(lǐng)域，有的學(xué)者單純就濕地保護(hù)等自然資源進(jìn)行深入的制度分析，有的則以此為切入點(diǎn)綜合分析，如分析城市建設(shè)涉水糾紛并提出民事、刑事、行政司法方面的治理意見，或找尋環(huán)境資源問題的經(jīng)濟(jì)根源與法律功能;在城市生態(tài)治理的制度構(gòu)建上，學(xué)者探索的領(lǐng)域也大不相同，有分析大陸環(huán)境執(zhí)法改革問題、“特許污企”履行環(huán)境義務(wù)問題、生物技術(shù)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的法律防范等，也有對(duì)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境行政公益訴訟的體系建構(gòu)與具體適用的研究，還有，討論環(huán)保禁令制度在我國司法實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)意義的學(xué)者。

　　三、城市治理法治化的基本方式

　　(一)城市治理主體的多元化與法治化

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治進(jìn)程的不斷深化，多元的利益分配也體現(xiàn)了利益主體多元化。城市治理并不是僅僅是政府的事情，公民、社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及司法機(jī)關(guān)等都有權(quán)利參與其中。

　　公民有序參與城市治理是提高政府決策質(zhì)量、降低政府管理成本、監(jiān)督政府依法行政的必然要求，是實(shí)現(xiàn)公共利益的最佳途徑，也是實(shí)現(xiàn)公平與效率的內(nèi)在保證和民主政治建設(shè)的重要實(shí)踐。公民有序參與城市治理，既是新時(shí)期城市治理的需求與呼喚，也是政府回應(yīng)上述需求后進(jìn)行的明確推動(dòng)。有學(xué)者對(duì)完善公民有序參與城市治理的體制機(jī)制提出以下建議：轉(zhuǎn)變主體理念，促成政府和公民良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理狀態(tài);加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，保證公民參與城市治理有章可循;打造智慧城市，優(yōu)化公民參與的數(shù)據(jù)化環(huán)境;建立健全法制，完善公民參與的各項(xiàng)法律制度;借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)域外公民參與城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)。也有學(xué)者指出，城市治理不僅僅是政府的職責(zé)，更是公民的權(quán)利。但是，公民參加城市治理不是任意的，應(yīng)當(dāng)依照一定的規(guī)范，采取合法途徑，達(dá)到公民有序參加城市治理的效果。同時(shí)，以深圳市為研究對(duì)象，有學(xué)者建議：增強(qiáng)公眾參與城市治理的意識(shí);建立、健全和有效實(shí)施相關(guān)的法律制度;在政府層面，建立和完善城市公眾參與制度，拓寬公眾參與渠道。以寧波市為研究對(duì)象，有學(xué)者建議：轉(zhuǎn)變立法機(jī)關(guān)的立法理念，建立雙向互動(dòng)的立法體制;多措并舉，培育公眾參與立法的意識(shí)和能力;制定出臺(tái)相關(guān)辦法，細(xì)化操作規(guī)則，加強(qiáng)法制規(guī)制;建立健全相關(guān)制度，形成合力，如公開公告制度等。這些做法和建議對(duì)其他城市也具有重要的參考價(jià)值。

　　積極推動(dòng)?jì)D女參與城市治理，不僅是城市民主政治發(fā)展的需要，也是婦女自身和城市發(fā)展的需要，同時(shí)也是和諧社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。社會(huì)的發(fā)展離不開婦女的參與，城市的發(fā)展和治理亦離不開婦女的推動(dòng)，廣大婦女全面參與是城市發(fā)展的持久動(dòng)力和根本保證。有學(xué)者認(rèn)為，最大限度激發(fā)婦女活力，推動(dòng)形成城市治理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的良好局面，是婦聯(lián)職責(zé)所在。因此，婦聯(lián)組織應(yīng)在源頭維權(quán)、參與立法、創(chuàng)新機(jī)制上下功夫，沿著法治軌道開展婦女工作，推動(dòng)?jì)D女積極參與城市治理，構(gòu)建和諧城市。

　　社區(qū)作為城市社會(huì)有機(jī)體中最基本的內(nèi)容，關(guān)于社區(qū)法律診所與城市治理主體多元化法治化，有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)法律診所是協(xié)調(diào)自治型社區(qū)治理形式，社區(qū)法律診所作為高校的組織，具有一定的社會(huì)協(xié)調(diào)能力，地校合作協(xié)議和社區(qū)處理糾紛職能的法律規(guī)定賦予了社區(qū)法律診所工作人員充分的協(xié)調(diào)空間。社區(qū)法律診所吸收了高校法律專家、律師事務(wù)所律師等社會(huì)群眾力量參與社區(qū)治理，有利于扁平型社會(huì)管理模式的形成。

　　改革開放以來，市場(chǎng)的重要性不言而喻，而市場(chǎng)主體在城市治理中也擔(dān)任著一定分量的角色，政府的“他治”、市場(chǎng)主體的“自治”與社會(huì)組織的“互治”結(jié)合起來，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同共治的“善治”模式。市場(chǎng)主體中行業(yè)協(xié)會(huì)扮演著行政相對(duì)人與行政主體的雙重身份，有學(xué)者認(rèn)為其在城市治理中的作用如下：充當(dāng)國家與社會(huì)之間的中介、實(shí)行自律性行業(yè)管理、協(xié)助政府提供公共服務(wù)、表達(dá)和維護(hù)其成員利益和促進(jìn)城市社會(huì)安定和諧。

　　(二)創(chuàng)新城市治理的制度機(jī)制

　　城市管理隨著社會(huì)的發(fā)展必須不斷自我創(chuàng)新、自我改革，才能跟上時(shí)代的腳步，適應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)問題和矛盾，以制度先行拉動(dòng)觀念后行。形成制度化調(diào)處矛盾的長效機(jī)制，是創(chuàng)新社會(huì)管理的根本所在。

　　立法和執(zhí)法的銜接問題是城市治理法治化過程中時(shí)常涉及，但在整體上一直是沒有得到解決的突出問題。有學(xué)者審視和反思兩者出現(xiàn)斷層的原因及應(yīng)對(duì)策略，立法必須充分考慮頂層設(shè)計(jì)，以青島市控制吸煙條例為例，從源頭上控制煙草危害，這樣才能構(gòu)建全國一盤棋的控?zé)煭h(huán)境，地方立法才有實(shí)質(zhì)意義。地方立法最好有相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)作鋪墊，有高層的政策導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，在有利的執(zhí)法大環(huán)境下，執(zhí)法才能夠取得實(shí)效。立法者和執(zhí)法者認(rèn)識(shí)必須一致，立法者在立法時(shí)必須盡最大努力考慮執(zhí)法者的接受性和認(rèn)可度，這樣的立法在進(jìn)入實(shí)施階段后，才可能取得最佳的法律效果。

　　2013年上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單出臺(tái)，標(biāo)志著負(fù)面清單管理模式作為一種新型管理模式在中國開始試點(diǎn)運(yùn)行，負(fù)面清單管理模式也由此成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。從負(fù)面清單管理模式出發(fā)，探討行政審批方式的轉(zhuǎn)變，無疑具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。有學(xué)者論證負(fù)面清單管理制度對(duì)于深化改革的深遠(yuǎn)意義，在政治上，負(fù)面清單管理模式限制了政府權(quán)力，并使政府權(quán)力進(jìn)一步明晰;在經(jīng)濟(jì)上，負(fù)面清單管理模式促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)一步開放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開放與經(jīng)濟(jì)安全并舉;在法律上，負(fù)面清單管理模式要求政府行為必須是符合政策和法律的制度性行為。

　　廣東省商事登記改革以放寬住所、資本及營業(yè)范圍登記限制為亮點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的行政放權(quán)、低門檻準(zhǔn)入。有學(xué)者以此次改革為視角，探索寬進(jìn)嚴(yán)管的市場(chǎng)準(zhǔn)入新模式。改變對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的嚴(yán)苛控制，淡化政府的實(shí)質(zhì)審查職能，使行政權(quán)力從商事登記領(lǐng)域逐步回撤甚至全面退出，盡量減少前置審批環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限，充分保護(hù)商事主體的意思自治和行商自由，尊重其他經(jīng)濟(jì)主體在交易活動(dòng)中的自主決策和風(fēng)險(xiǎn)判斷。在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下對(duì)自身職能的有益探索，預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)管從“家長式”全能型政府向服務(wù)型有限政府的積極轉(zhuǎn)變。

　　(三)城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的法治化

　　打擊懲治犯罪是法律的重要職能之一，城市的正常運(yùn)行也會(huì)因犯罪活動(dòng)而受到干擾。因此，有學(xué)者針對(duì)城市治理法治化與犯罪的問題在不同角度出發(fā)，產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)。

　　預(yù)防和矯治未成年人犯罪，是助推城市治理法治化的一項(xiàng)源頭性、基礎(chǔ)性工作。有的學(xué)者以青島未成年人犯罪為研究樣本，認(rèn)為未成年人犯罪主要是因?yàn)槿狈Ψ梢庾R(shí)、辨別控制能力差、網(wǎng)絡(luò)世界的誘惑和家庭及社會(huì)功能的缺失。針對(duì)上述原因，應(yīng)當(dāng)對(duì)癥下藥：堅(jiān)持依法管理和依法經(jīng)營“雙管齊下”，切實(shí)加強(qiáng)網(wǎng)吧管理，自覺把未成年人“拒之門外”;切實(shí)解決好民工子女、留守兒童和游蕩少年重點(diǎn)群體的入學(xué)教育問題;加強(qiáng)校園法制教育，增強(qiáng)社會(huì)主義合格公民的法律素養(yǎng)和法治意識(shí);共同幫助提高未成年人父母、家庭教育的能力和水平;充分發(fā)揮少年審判的綜合效應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)未成年人的司法保護(hù)力度。

　　在城市更新過程中，評(píng)估與防控城市犯罪風(fēng)險(xiǎn)系全球性政府治理難題，其中城市中心區(qū)無疑構(gòu)成安全治理的核心地帶。城市中心區(qū)在商業(yè)聚集、人口聚集的同時(shí)，也吸引了大量犯罪。有學(xué)者圍繞犯罪熱點(diǎn)制圖，以此來確定實(shí)施防衛(wèi)空間方案的重點(diǎn)地段，基于GIS的犯罪制圖與熱點(diǎn)分析技術(shù)針對(duì)城市中心區(qū)的犯罪熱點(diǎn)，防衛(wèi)空間設(shè)計(jì)可分為環(huán)境規(guī)劃、警務(wù)應(yīng)對(duì)、社區(qū)參與這三個(gè)內(nèi)容不同、功能互補(bǔ)的層次同時(shí)進(jìn)行。

　　外來流動(dòng)人員是城市發(fā)展的巨大動(dòng)力，但與此同時(shí)也給快速發(fā)展的城市帶來一系列的社會(huì)問題，尤其是外來流動(dòng)人員犯罪問題，已經(jīng)成為阻滯城市發(fā)展的一項(xiàng)因素。有的學(xué)者認(rèn)為在打擊外來流動(dòng)人員犯罪時(shí)，應(yīng)體現(xiàn)合理的司法處遇，從個(gè)別化、人性化兩方面建構(gòu)外來流動(dòng)人員犯罪的司法處遇模式，貫徹人道主義的精神，考慮其作為人的尊嚴(yán)。

　　(四)公共場(chǎng)所安全的法律保障

　　公共場(chǎng)所人口相對(duì)集中，相互接觸頻繁，流動(dòng)性大，因此其安全問題也一向是城市治理工作的重點(diǎn)。頻繁發(fā)生的公共場(chǎng)所安全事故對(duì)我國的法律保障體系提出了考驗(yàn)，完善法律對(duì)公共場(chǎng)所安全的保障也迫在眉睫。如近兩年來，“廣場(chǎng)舞”所引發(fā)的矛盾不斷升級(jí)。針對(duì)廣場(chǎng)舞群體與周邊居民的矛盾沖突折射出不同社會(huì)群體的利益糾紛，有的學(xué)者提出了破解廣場(chǎng)舞的困境：沖突的不是權(quán)益主張本身，而是不同群體在行使權(quán)益中沒有把握好界限及方式，侵入其他群體的權(quán)利領(lǐng)域而引發(fā)沖突。治理好類似“廣場(chǎng)舞”引發(fā)的矛盾沖突，需要社會(huì)公共管理者轉(zhuǎn)變治理理念，采取依法治理、系統(tǒng)治理的方式，建立多元主體參與的協(xié)調(diào)治理格局。

　　(五)城市治理法治績效管理

　　績效管理是一個(gè)管理學(xué)術(shù)語，意為“各級(jí)管理者和員工為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效計(jì)劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評(píng)價(jià)、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個(gè)人、部門和組織的績效?！倍鞘兄卫淼姆ㄖ慰冃Ч芾砭褪窃诔鞘泄芾碇校ㄖ巫鳛橐粋€(gè)工作部門所參與的績效計(jì)劃制定、評(píng)價(jià)和目標(biāo)提升。有學(xué)者從公安部門的工作中總結(jié)法治績效，將提升群眾安全感與公安工作滿意度相結(jié)合，以韶關(guān)市的治安形勢(shì)為調(diào)研切入點(diǎn)，通過近年來群眾安全感和公安政法工作滿意度調(diào)查的基本數(shù)據(jù)，探討提升群眾安全感與公安工作滿意度的基本思路與對(duì)策。