2013年12月21日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)主辦,廣東省法學(xué)會(huì)承辦,廣州市法學(xué)會(huì)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣東省法學(xué)會(huì)律師學(xué)研究會(huì)協(xié)辦的第八屆中國(guó)·泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇暨第五屆粵港澳法學(xué)論壇在廣州舉行，來(lái)自粵、桂、湘、閩、贛、瓊、川、滇、黔、渝10省(市、區(qū))以及香港、澳門特別行政區(qū)的150多名代表出席。論壇圍繞泛珠三角和粵港澳合作與發(fā)展的法學(xué)、法律問(wèn)題，分“泛珠三角市場(chǎng)一體化與投資服務(wù)貿(mào)易自由化的法律問(wèn)題”、“泛珠三角合作與發(fā)展的政策法律沖突與協(xié)調(diào)”和“珠三角戶籍制度改革”三個(gè)專題展開(kāi)研討，為黨的十八大“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”提供強(qiáng)力的法學(xué)理論支持。

　　一、泛珠三角市場(chǎng)一體化與投資服務(wù)貿(mào)易自由化的問(wèn)題與對(duì)策

　　(一)存在的若干問(wèn)題

　　1.地方政府法治程度不高

　　依法行政尚未成為區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的自覺(jué)行動(dòng)，加上行政區(qū)劃的剛性約束和長(zhǎng)期實(shí)施省份經(jīng)濟(jì)所形成的思維定勢(shì)，必然會(huì)出現(xiàn)各行政區(qū)在追求自身地方經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，忽視或損害區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體利益，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的重復(fù)建設(shè)、追求大而全或小而全、熱衷市場(chǎng)分割和制造環(huán)境水域污染等等。

　　2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法不完善

　　各行政區(qū)政府政出多門，為了保護(hù)和謀求地方利益而搞市場(chǎng)壟斷和市場(chǎng)分割，未能形成真正意義上的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，省份經(jīng)濟(jì)空間格局一直難以突破，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的“板結(jié)化”傾向。

　　3.司法地方袒護(hù)現(xiàn)象難杜絕

　　司法地方袒護(hù)現(xiàn)象原本是行政區(qū)劃難以完全規(guī)避的產(chǎn)物，其反過(guò)來(lái)又對(duì)現(xiàn)行的行政區(qū)劃產(chǎn)生一種更加難以突破的穩(wěn)定和加固作用。

　　(二)對(duì)策建議

　　1.建立健全地方政府立法審查制度

　　盡快制定《地方政府立法審查法》，規(guī)定由上級(jí)人大來(lái)清理、審查和監(jiān)督下級(jí)地方政府的立法，由上級(jí)人大來(lái)宣布廢除具有明顯地方保護(hù)主義傾向、阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的地方法律和法規(guī)或“紅頭文件”。從立法源頭上杜絕地方袒護(hù)主義和地方行政對(duì)區(qū)域市場(chǎng)進(jìn)行分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

　　2.進(jìn)一步完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律制度體系

　　一是制定《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法》或《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)法》，明確規(guī)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的內(nèi)容、形式、程序，界定中央和地方政府以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)組織各自的權(quán)限、義務(wù)、職能和職責(zé)，建立區(qū)域協(xié)商仲裁制度等等。作為促進(jìn)和振興中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法，該法的盡快制定對(duì)于確?？缧姓^(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。二是制定《區(qū)域規(guī)劃法》，使區(qū)域規(guī)劃工作有法可依，依法辦事。

　　3.引入和建立符合國(guó)情的憲法訴訟制度以消除地方立法和司法審判中的地方袒護(hù)主義

　　在維持現(xiàn)有法院體制不變的情況下，另行按照經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展要求設(shè)置大區(qū)法院。如我國(guó)目前現(xiàn)有六大經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以初擬設(shè)立六大區(qū)際法院，以直接受理和審判區(qū)際法院管轄的跨區(qū)爭(zhēng)議案件。對(duì)于不服大區(qū)法院判決的，包括違反憲法有關(guān)條款規(guī)定的案件，當(dāng)事人可以上訴到最高法院。最高法院的判決為最終判決，以樹立法律的權(quán)威，從而確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有效合作和一體化的順利發(fā)展。

　　二、泛珠三角合作與發(fā)展的政策法律沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題與對(duì)策

　　(一)存在的主要問(wèn)題

　　1.法律文化的異質(zhì)性

　　按照基本法規(guī)定，港澳回歸后將繼續(xù)保留原有的資本主義制度50年不變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法制社會(huì)、信仰自由、政治民主仍是占主導(dǎo)地位的價(jià)值取向。與內(nèi)地的社會(huì)主義制度、人民民主專政、多種經(jīng)濟(jì)成分共存的治理模式有明顯不同。因?yàn)檎畏芍贫炔煌?jīng)濟(jì)體制差別，經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，內(nèi)地與港澳的法律文化出現(xiàn)反差，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的特征越來(lái)越明顯。

　　2.泛珠三角合作的法律依據(jù)在立法方面的不足

　　首先，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》是行政指導(dǎo)性文件，并非由具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)按照法定程序制定頒布，不屬于《立法法》確定內(nèi)容。其次，從國(guó)際法角度看，CEPA協(xié)議是中國(guó)內(nèi)地與香港兩個(gè)單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之間簽訂的類似自由貿(mào)易協(xié)定的協(xié)議，當(dāng)屬于建立在WTO基礎(chǔ)上的一項(xiàng)區(qū)際協(xié)議，應(yīng)適用WTO規(guī)則。最后，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》缺乏明確授權(quán)。

　　3.泛珠三角合作的法律依據(jù)在司法方面的不足

　　法律文書送達(dá)方面、調(diào)查取證方面、相互承認(rèn)與執(zhí)行仲裁裁決領(lǐng)域、相互承認(rèn)與執(zhí)行民商事判決領(lǐng)域等方面都需要在大量實(shí)際工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并提出 一套高效的制度。

　　(二)對(duì)策建議

　　1.用《綱要》精神指導(dǎo)泛珠三角法律文化建設(shè)

　　強(qiáng)化以“一國(guó)兩制”為主旨的政法文化建設(shè)。更新理念，以區(qū)域利益最大化和合作共贏為先導(dǎo)。加強(qiáng)法律交流與合作，加強(qiáng)政府合作。積極創(chuàng)建法制化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，轉(zhuǎn)變觀念、更新思維，從實(shí)際出發(fā)，聚各方之長(zhǎng)，遵循互惠互利原則展開(kāi)合作，并且求同存異，注重實(shí)效，在一些爭(zhēng)議領(lǐng)域創(chuàng)新合作機(jī)制，妥善解決合作中出現(xiàn)的新問(wèn)題。

　　2.完善區(qū)域法律體系

　　一是在《憲法》和《地方組織法》中明確地方政府包括港澳特別行政區(qū)政府締結(jié)地方政府間合作協(xié)定的權(quán)利。二是在《立法法》中明確地方政府間合作協(xié)定的法律地位。三是明確政府之間所締結(jié)協(xié)議的級(jí)別效力。四是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)區(qū)域合作發(fā)展。借鑒國(guó)務(wù)院發(fā)改委下設(shè)西部開(kāi)發(fā)司和東北振興司兩個(gè)區(qū)域發(fā)展指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的先例，可以就泛珠三角區(qū)域合作和發(fā)展設(shè)置專門的委員會(huì)或者機(jī)構(gòu)，如“泛珠三角發(fā)展委員會(huì)”、“泛珠三角合作發(fā)展司”，采用由國(guó)務(wù)院直屬管理或歸到發(fā)改委管理的方式，避免區(qū)域發(fā)展與個(gè)別成員實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的沖突，避免發(fā)展的無(wú)政府狀態(tài)，避免區(qū)域合作與中央政策的相互矛盾。五是充分尊重區(qū)域發(fā)展的自主協(xié)商，防止對(duì)泛珠三角區(qū)域合作過(guò)多干預(yù)和影響。

　　3.積極展開(kāi)區(qū)際司法協(xié)助

　　一是在已有法律框架內(nèi)鼓勵(lì)港澳之間同步進(jìn)行司法協(xié)助協(xié)商，增設(shè)司法協(xié)助的原則性規(guī)定，對(duì)安排的執(zhí)行設(shè)置具體可操作的程序，建立常態(tài)化的溝通和磋商機(jī)制，認(rèn)可和吸收非官方路徑，提高區(qū)際司法協(xié)助的效率。二是完善兩岸刑事司法互助機(jī)制。兩岸警方建立辦案“綠色通道”，建立取證協(xié)會(huì)、追贓協(xié)助機(jī)制、犯罪情報(bào)的交流制度等，加強(qiáng)信息聯(lián)絡(luò)渠道建設(shè)，從而加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。三是促進(jìn)和改善我國(guó)區(qū)際法院判決承認(rèn)與執(zhí)行制度。應(yīng)以憲法方式，明確規(guī)定對(duì)各法域判決相互尊重和信任的憲法性條款。

　　三、關(guān)于泛珠三角戶籍制度改革問(wèn)題與對(duì)策

　　(一)泛珠三角現(xiàn)行戶籍制度存在的主要問(wèn)題

　　1.阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)與城市化的進(jìn)程

　　現(xiàn)行的戶籍制度削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)，“城市關(guān)門”現(xiàn)象出現(xiàn)，抑制了勞動(dòng)力、人才的自由流動(dòng)。同時(shí)也阻礙了城市化進(jìn)程，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行。我國(guó)城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過(guò)人口控制實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求，使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場(chǎng)需求。

　　2.流動(dòng)人口缺乏有效管理，增加了不穩(wěn)定因素

　　現(xiàn)行的戶籍制度不能對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理，農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出。很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農(nóng)業(yè)，卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口。同時(shí)也有很多來(lái)自農(nóng)村的居民在城市工作，卻無(wú)法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

　　3.拉大了城鄉(xiāng)差異，使公民具有不平等的身份

　　當(dāng)前的戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。與住房、消費(fèi)(如購(gòu)車)、教育、社會(huì)保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　(二)對(duì)策與建議

　　1.實(shí)行戶口一元化制度

　　按照實(shí)際居住地登記戶口的原則，在泛珠三角范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一稱為居民戶口。如已有當(dāng)?shù)貞艏屯ㄟ^(guò)申請(qǐng)獲得當(dāng)?shù)貞艏娜藛T，可將其戶籍統(tǒng)一登記為當(dāng)?shù)氐木用駪艨冢@是對(duì)統(tǒng)一戶籍管理最便利、最根本可行的方式，同時(shí)還能保障一個(gè)地區(qū)內(nèi)的人們同享一元化公共服務(wù)和社會(huì)福利保障等區(qū)內(nèi)優(yōu)惠。

　　2.科學(xué)制定地區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行區(qū)域內(nèi)差別化政策

　　對(duì)于珠三角地區(qū)那些人口規(guī)模即將達(dá)到承載極限的城市需要通過(guò)設(shè)置一定的準(zhǔn)入門檻，對(duì)于仍然具有承載人口潛力且需要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方，可以通過(guò)“以勞引資”方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聚集人口資源。對(duì)于那些生態(tài)環(huán)境脆弱，不適合生產(chǎn)生活，比如泛珠三角地區(qū)中西部邊遠(yuǎn)山區(qū)，則需要鼓勵(lì)并有計(jì)劃地安排人口遷移，減輕人口對(duì)資源環(huán)境的壓力，實(shí)現(xiàn)人口與生態(tài)環(huán)境之間的良性互動(dòng)。

　　3.分離戶籍制度和與其結(jié)合的各類社會(huì)政策和公共服務(wù)

　　應(yīng)將政府的公共政策逐步與戶籍制度脫鉤，從制定戶口遷移政策轉(zhuǎn)向改革戶籍制度背后的權(quán)利界定和資源、利益分配機(jī)制。戶籍制度改革的目的是要加快縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，泛珠三角戶籍制度改革的根本在于加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)部整合，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。