十八大及十八屆三中全會把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為推動農(nóng)村社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，賦予其承擔(dān)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要使命。為深入學(xué)習(xí)和貫徹十八大及十八屆三中全會精神，探討新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的法治保障，2013年11月23日，由上海、浙江、江蘇、安徽三省一市法學(xué)會主辦，安徽省法學(xué)會承辦的第十屆長三角法學(xué)論壇在合肥召開。論壇圍繞“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障”這一主題，主要就如何解決土地法律問題和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行了深入探討?，F(xiàn)將論壇的主要觀點(diǎn)綜述如下：

　　一.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)實(shí)行土地規(guī)劃科學(xué)化、土地權(quán)利配置市場化、土地保護(hù)生態(tài)化

　　在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，關(guān)于土地主要涉及土地規(guī)劃、土地權(quán)利配置、土地保護(hù)三方面的內(nèi)容。

　　(一)土地規(guī)劃科學(xué)化

　　與會專家認(rèn)為，目前土地規(guī)劃法律制度方面的問題主要有：規(guī)劃體制不順暢;規(guī)劃理念不新;公眾參與規(guī)劃程度不夠;規(guī)劃執(zhí)行力不強(qiáng)。這樣帶來以下后果：一是城市規(guī)劃落后于城市發(fā)展。不少地方是邊規(guī)劃邊建設(shè)，甚至是邊建設(shè)邊規(guī)劃，規(guī)劃的引領(lǐng)作用得不到發(fā)揮。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃落后于鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)民的房子究竟該蓋在哪里?農(nóng)民不清楚，干部也不清楚。鄉(xiāng)村規(guī)劃落后造成土地資源極大浪費(fèi)。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃落后于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃分割、建設(shè)分治，城郊結(jié)合部往往成為“兩不管”地帶，帶來集體土地未經(jīng)征收就違法建設(shè)等問題。四是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃執(zhí)行不力，已制定的規(guī)劃經(jīng)常變更或者被束之高閣，規(guī)劃缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

　　針對上述問題，與會專家認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)土地規(guī)劃的科學(xué)性：

　　一是樹立全新的規(guī)劃理念。重視規(guī)劃的規(guī)范和指引功能，真正確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)疊合的規(guī)劃理念。強(qiáng)化國土規(guī)劃對資源的統(tǒng)籌管護(hù)作用，盡可能滿足空間需求和保證空間質(zhì)量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，兼顧經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)平衡發(fā)展。

　　二是擴(kuò)大公眾參與。明確城鄉(xiāng)規(guī)劃各階段公眾參與的內(nèi)容，不僅包括規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督檢查，也包括規(guī)劃修改等。對公眾提出的合理化建議應(yīng)當(dāng)采納，未予采納的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，提高規(guī)劃的民主性與科學(xué)性。

　　三是建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。要在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基礎(chǔ)上，破除各部門各行業(yè)分管、各自獨(dú)立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一賦予規(guī)劃管理部門，建立定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的新體制。

　　四是加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)執(zhí)行力度。建立規(guī)劃實(shí)施評估機(jī)制，引入城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃變更的司法審查程序，強(qiáng)化對規(guī)劃實(shí)施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

　　(二)土地權(quán)利配置市場化

　　對我國當(dāng)前的土地市場化進(jìn)程，與會專家認(rèn)為存在以下問題：其一，國有土地過多采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓。目前，我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”，其中， “招拍掛”是最符合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓土地，不僅造成了大量土地不能充分有效利用，而且擾亂了土地市場化秩序，妨礙了土地市場化進(jìn)程。其二，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地未做到“同地同權(quán)”。集體建設(shè)用地必須先由政府將其征收為國有土地，然后才能在一級市場上進(jìn)行出售。集體建設(shè)用地不能直接上市，土地增值的部分農(nóng)民很難享受到。其三，政府在土地市場中扮演了多重角色。地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等行為中扮演著收益人、調(diào)控人、監(jiān)管人和仲裁人等多重角色，而且以收益人角色為主，在一定程度上造成了市場扭曲。

　　針對上述問題，與會專家建議采取以下對策：

　　一是完善土地市場法制建設(shè)。要加快《土地管理法》修改進(jìn)程，配套制定《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《農(nóng)村土地整治條例》等單行法規(guī)，在堅(jiān)持以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度的前提下，以土地權(quán)利配置市場化推進(jìn)城鎮(zhèn)化。同時要修改《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律，規(guī)制土地產(chǎn)權(quán)抵押形式，促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的資本化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的制度化，破解集體建設(shè)用地使用權(quán)融資難題。

　　二是擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，增加以“招拍掛”方式出讓土地比例。逐步取消土地市場上現(xiàn)存的“雙軌制”,實(shí)行“單軌制”，減少非公益性用地劃撥。

　　三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新路徑。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，使市場在資源配置中起決定性作用。

　　四是政府為土地市場化配置提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第一，搭建交易平臺，及時收集、整理、發(fā)布土地市場信息;第二，培育高質(zhì)量的集體建設(shè)用地價值評估中介機(jī)構(gòu);第三，督促受讓人及時履行合同義務(wù);第四，合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和民間社會資本參與復(fù)墾農(nóng)村閑置荒地和對舊村莊(“空心村”)實(shí)施改造，以增加建設(shè)用地面積和節(jié)約集約利用建設(shè)用地。

　　(三)土地保護(hù)生態(tài)化

　　對于土地保護(hù)，與會學(xué)者認(rèn)為主要存在下述問題：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致耕地面積大幅減少;城鎮(zhèn)化進(jìn)程無序，導(dǎo)致城區(qū)盲目擴(kuò)張，土地利用效率低下;土地的鹽漬化、沙漠化、重金屬化問題突出，土地污染問題較嚴(yán)重。

　　針對上述問題，與會專家認(rèn)為可以采取下述措施：：

　　一是要牢固樹立嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線就是保護(hù)和建設(shè)生態(tài)文明的理念。耕地的功能不僅僅事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食物安全，更是生活空間、生態(tài)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)規(guī)律去利用、保護(hù)土地，特別是對土地的生態(tài)性功能進(jìn)行保護(hù)。國土資源管理應(yīng)從重?cái)?shù)量向質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)變。

　　二是要著力構(gòu)建土地生態(tài)安全體系。建立以規(guī)劃計(jì)劃管控、耕地占補(bǔ)平衡為手段的土地利用管控體系，重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標(biāo)，嚴(yán)格限制平原地區(qū)城市的擴(kuò)張，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。強(qiáng)化土地集約、節(jié)約利用，建立、盤活閑置和低效利用土地的激勵約束機(jī)制，提高土地的利用效率;特別應(yīng)重視土地污染性問題，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是要盡快完善我國資源生態(tài)保護(hù)的法律體系。一方面，制定專門的資源生態(tài)保護(hù)方面的立法，如《自然資源保護(hù)法》。另一方面，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修改，以及今后制定的《土地法》、《國土規(guī)劃法》等法律文件，都必須將生態(tài)文明的理念貫穿其中，實(shí)行資源保護(hù)法律生態(tài)化。

　　二.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)保障農(nóng)民充分財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等社會保障權(quán)、自主選擇權(quán)

　　與會專家認(rèn)為，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、選擇權(quán)以及社會保障權(quán)最容易受到侵犯，所以，應(yīng)著力保障和維護(hù)。

　　(一)充分保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革還不到位，在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過寬、對農(nóng)民的補(bǔ)償偏低、失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障、農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全等問題都很突出。土地二元格局下的集體土地所有權(quán)殘缺不全，集體和農(nóng)民難以分享土地上的長久的增值收益。

　　充分保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)采取下列舉措：

　　一是全面核實(shí)土地面積。這包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地。農(nóng)用地的面積實(shí)際上遠(yuǎn)大于計(jì)稅面積，有的地方可能多達(dá)20%--30%。在當(dāng)時的背景下多報(bào)面積意味著要多交農(nóng)業(yè)稅和各種費(fèi)用，而瞞報(bào)、少報(bào)土地面積可以減少土地的生產(chǎn)成本。現(xiàn)在查清的時機(jī)已經(jīng)成熟：第一，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)已經(jīng)取消;第二，國家按照田畝面積進(jìn)行各種補(bǔ)貼;第三，征收后可以多獲補(bǔ)償。核查農(nóng)用地實(shí)際面積，既有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益，也有利于國家或地區(qū)宏觀決策。非農(nóng)用地也要進(jìn)行細(xì)致核查，這對于實(shí)施“增減掛鉤”等政策是大有益處的。

　　二是繼續(xù)依法做好農(nóng)村土地確權(quán)登記。農(nóng)村土地確權(quán)工作在許多地方已經(jīng)展開，但實(shí)踐中存在未經(jīng)村民同意或授權(quán)就將村民小組所有的土地直接確權(quán)給村委會的做法，既與現(xiàn)行法律相悖，也會侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。應(yīng)當(dāng)依法做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，糾正與避免不合法的做法。

　　三是探索農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城農(nóng)民，自愿騰退宅基地的，應(yīng)當(dāng)在市場價格的基礎(chǔ)上，折價進(jìn)行補(bǔ)償。鼓勵本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間有償轉(zhuǎn)讓住宅、宅基地。

　　四是改革集體土地征收制度。其一，盡量縮小征地范圍;其二，在征地制度框架內(nèi)，主動改變土地級差收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償。通過占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目，從城市的土地收益中拿出較大比例返還給農(nóng)村，用于土地整治和補(bǔ)償放棄宅基地與承包地的農(nóng)民，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值紅利。

　　(二)切實(shí)落實(shí)農(nóng)民的社會保障權(quán)利

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在下述體制性、制度性問題亟待解決：一是社會保障發(fā)展水平不平衡。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同社會群體之間社會保障待遇水平差距較大。農(nóng)村地區(qū)保障水平較為滯后，一些基本保障制度覆蓋面還比較窄。不同群體之間和群體內(nèi)部待遇相差較大，有的成為可能影響社會穩(wěn)定的因素。二是社會保障項(xiàng)目銜接不順暢。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會保障相關(guān)制度整合、銜接的要求日益高漲，整合、銜接的難度不斷加大。如當(dāng)前的養(yǎng)老保險就有企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保，不同類別保險的參保范圍、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、保障待遇相差很大。

　　落實(shí)農(nóng)民的社會保障權(quán)利，當(dāng)前亟需做到以下幾點(diǎn)：

　　一是把進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入城市公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房保障體系范圍，對于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)民工，在保障性住房上給予市民待遇，比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn)，提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房。

　　二是制定《進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)條例》等法規(guī)，為農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)提供明確具體的法律保障。同時把促進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和就業(yè)管理制度，明確農(nóng)民工基本生活條件、崗前培訓(xùn)、再就業(yè)資助等方面的具體規(guī)定。

　　三是探索城鄉(xiāng)社保體系對接方式，在養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療和社會救助等社會保障城鄉(xiāng)對接并軌上取得突破，建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障、社會基本醫(yī)療保險、社會救助體系。

　　(三)尊重、保障農(nóng)民自主選擇權(quán)利

　　從本質(zhì)上說，城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的社會現(xiàn)象，是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口覆蓋的過程。因此，以市場為主導(dǎo)、政府妥善引導(dǎo)，仍然是城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持的路徑。但在實(shí)際操作中，很多地方政府按照行政手段強(qiáng)力推進(jìn)的慣性思維來理解城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，就是搞投資上項(xiàng)目。有些地方官員出于政績沖動，“強(qiáng)迫上樓，與民爭利”，熱衷于大拆大建，盲目追求城市的擴(kuò)張，而無視城鎮(zhèn)化中人的基本尊嚴(yán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，城鎮(zhèn)化異化成為政府主導(dǎo)下的一種非理性的造城運(yùn)動。

　　解決上述問題，關(guān)鍵是尊重、保障農(nóng)民的自主選擇權(quán)利。新型城鎮(zhèn)化不是單純追求城市發(fā)展的規(guī)模與速度，它必須以民生改善為根本目的，以尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)為前提。強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城，不僅是把好事做壞，甚至可能引起社會不穩(wěn)定。作為政府，當(dāng)前需要做的是為農(nóng)民自主選擇提供便利：

　　一是要改進(jìn)現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置狀態(tài)，讓農(nóng)民在原先已擁有的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擁有農(nóng)地的處置權(quán)和交易權(quán)，方便他們在固守土地和遷移城鎮(zhèn)中作出選擇。

　　二是要消除農(nóng)民選擇進(jìn)城的戶籍制度障礙。二元戶籍制度阻礙農(nóng)民自由遷徙，使他們無法共享改革發(fā)展成果。當(dāng)前亟需改變將戶籍作為社會資源分配依據(jù)的做法，制定統(tǒng)一的戶籍法律制度，實(shí)行全國統(tǒng)一的居住證制度，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇。