在江蘇省法學會行政法學研究會2013年年會上，與會代表圍繞年會主題“新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設研究”，就“生態(tài)文明建設的法治保障研究”、“農民土地權益保護研究”、“城市交通與治理法治研究”以及“行政審判體制改革研究”等當前行政法學的熱點問題進行了深入研討。現(xiàn)將年會主要學術觀點綜述如下：

　　一、生態(tài)文明建設的法治保障研究

　　黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一項重要內容就是要緊緊圍繞建設美麗中國，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。全會指出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)文明建設的法治保障問題，成為理論界和實務界共同關注的焦點。

　　一般而言，生態(tài)文明建設的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。在立法環(huán)節(jié)，南京工業(yè)大學法政學院溫晉鋒教授認為，在多元性、差異性和互補性理念指引下的生態(tài)立法必然要遵循安全發(fā)展原則，處理好人與集體、國家與全球、人類和自然、物質利益與精神利益以及微觀利益和宏觀利益等各種不同的關系。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，無錫市北塘區(qū)人民法院朱剛法官對環(huán)保行政執(zhí)法的困境和原因進行了深入分析，提出必須加強環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，依靠制度保護生態(tài)環(huán)境。司法保障是生態(tài)文明建設法治保障的重要環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。省高級人民法院行政庭丁鈺法官分析了產(chǎn)生環(huán)境行政訴訟“無訟”困局的內外因，認為環(huán)境行政訴訟的出路在于激活最廣泛的公眾參與。常州工學院黃建文教授則認為由檢察機關擔任原告并勝訴的 環(huán)境公益訴訟案件不具有仿效性，難以在實踐中推進，在當前中國國情條件下，只有確立“環(huán)保行政機關為主、其他社會主體為輔”的適格原告機制才能突破當前環(huán)境公益訴訟的困境。

　　生態(tài)文明建設中的問題不僅存在于城市，亦及于農村。蘇州大學法學院上官丕亮教授指出，在城鎮(zhèn)化的大背景下，城市污染向農村轉移有加速趨勢，已對農民生命健康、農村生態(tài)以及國家糧食安全等造成嚴重危害和威脅?，F(xiàn)行環(huán)保法律在防止城市污染向農村轉移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟難的困境。建議立法加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農村轉移。河海大學法學院李祎恒博士認為，新一輪城鎮(zhèn)化的啟動，進一步推動土地所有權從集體所有向國家所有的不可逆流動。土地被征收后的出讓和開發(fā)將對周圍的環(huán)境造成極大的影響，如不能始終堅持生態(tài)文明建設的要求，就有可能出現(xiàn)污染環(huán)境、損害公民人身和財產(chǎn)安全的情況。生態(tài)文明建設的要求在土地征收程序中主要通過利益關系人參與機制來有所體現(xiàn)。

　　生態(tài)文明建設的地方經(jīng)驗也是與會代表較多提及的議題。常州市政府法制辦周智夏主任和劉志軍分析了蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設中生態(tài)文明建設和環(huán)境保護方面面臨的突出問題，并提出了完善生態(tài)文明建設立法體系、嚴格規(guī)范環(huán)境保護行政執(zhí)法、加強生態(tài)環(huán)境的司法保護、加強區(qū)域之間的法治協(xié)作以及加強生態(tài)文明法治宣傳等對策建議。

　　二、農民土地權益保護研究

　　土地權益是農民最根本的利益，農民土地權益得不到充分的保護，是我國經(jīng)濟發(fā)展中面臨的一個重要問題?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要依法維護農民土地承包經(jīng)營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，要保障農民公平分享土地增值收益，保障農戶宅基地用益物權，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。此外，還必須縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。圍繞農民土地權益保護的議題，與會代表主要討論了以下相關問題。

　　集體土地征收會對農民土地權益造成根本性和不可逆轉性的影響。在這一過程中存在的問題，是與會代表關注的重點。在土地征收的公共利益方面，蘇州市政府法制辦胡偉華主任和吳睿指出公共利益構成土地征收行為的正當性基礎，是征收決定批準主體對被征收人的承諾。為實現(xiàn)公益承諾之履行，征收決定的公益表達必須具有明確性，土地征收信息必須充分公開，政府的規(guī)劃修改權力必須受到嚴格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補償機制。在征地補償方面，無錫市中級人民法院蔡萍法官和崔曉萌法官分析了我國集體土地征收補償制度的立法缺陷，認為應當嚴格界定公共利益的范圍，切實提高征收補償標準，豐富征收補償方式。

　　土地征收行為的救濟途徑主要包括行政復議和行政訴訟。司法機關在土地征收中扮演的角色尤為重要，是農民土地權益能夠得到充分保障的最后一道防線。徐州市中級人民法院張婉麗庭長認為，司法應在被動中尋求對失地農民利益保護的最大化，并提出從評估時點入手，衡平受損農民利益，與以自由裁量權為杠桿，堅持就高不就低補償原則等多條建議。而在行政訴訟途徑之外，有代表也表示了對于行政復議途徑的關注。泰州市中級人民法院顧金才法官和蔡鵬法官針對集體土地征收行為救濟中行政復議制度弱化問題，提出應當從擴大受案范圍、完善行政復議委員會制度以及合理銜接行政復議與訴訟制度等方面出發(fā)，充分發(fā)揮行政復議制度在行政責任中應有的促進作用。

　　針對特定的土地權益，與會代表也進行了深入的研討。連云港市中級人民法院課題組以連云港地區(qū)“城中村”征地案件審理為視角，指出連云港地區(qū)“城中村”征地矛盾成因主要在于程序性規(guī)范失控，因而在現(xiàn)行法律框架內，通過健全征地正當程序不僅可以規(guī)制“城中村”征地行為的實施，也可以完善行政或者司法實體救濟渠道，為實現(xiàn)征地實體正義提供了解決“公正與效率”矛盾的現(xiàn)實路徑。

　　三、行政審判體制改革研究

　　現(xiàn)有的行政審判體制制約了行政爭議的有效解決，以致“信訪不信法”的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，而行政訴訟中存在的“受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難”等問題也使得司法機關的監(jiān)督作用難以正常發(fā)揮。因此，探索符合我國現(xiàn)實國情所需的行政審判體制已成為近年來行政法學理論研究和司法實踐中的焦點問題。對此，與會代表就當前我國行政審判體制存在的問題、產(chǎn)生原因及其改革思路進行了熱烈的討論。

　　有關行政法院制度的研究在行政審判體制改革中為眾多法學學者和法律工作者所關注，本次年會也收到了許多對該制度進行深入剖析的論文。有代表提出，行政審判體制改革的根本出路在于設立行政法院。常州市戚墅堰區(qū)人民法院陳美法官認為破解當前行政審判體制困境的路徑在于創(chuàng)建獨立的行政法院系統(tǒng)，這既有利于保障行政法院系統(tǒng)相對于行政系統(tǒng)的獨立性, 從而加強對行政權的司法審查和制約，具有操作性，也能保證國家司法統(tǒng)一性和行政法院的特殊性。也有代表認為，設置行政法院并非中國行政審判體制改革的唯一路徑選擇，也不是最佳路徑選擇。省高級人民法院呂長城法官基于當前司法獨立的現(xiàn)狀和改革的綜合考慮，認為中國行政審判體制的改革，應以司法改革為契機，在建立健全保障人民法院依法獨立公正行使審判權的機制的前提下，實現(xiàn)行政審判機構的獨立，同時加強行政審判人員的專業(yè)化建設，以此為我國行政訴訟的困境尋求一條突破之路。

　　與會代表還對行政訴訟具體制度中存在的問題進行了研討。在行政訴訟案件的管轄方面，淮安市中級人民法院吳志偉法官提出應當有限分離司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域，從而實現(xiàn)行政案件的相對集中管轄。宿遷市中級人民法院劉志群、于元祝法官認為在現(xiàn)行制度框架下，立足司法的層級監(jiān)督指導職權，依托級別管轄制度，改革和完善行政訴訟指定管轄機制，對實現(xiàn)排斥行政干預、保障公正審判、兼顧司法審查和權益保護之目的，不失為一個“次佳”的選擇。

　　在行政訴訟的受案范圍方面，南通市中級人民法院張祺煒法官指出司法政策的轉變導致行政訴訟受案范圍的擴張已經(jīng)從外在的視角轉變成內在的追求，對行政指導進行有限的司法審查，既是對當前司法政策的積極呼應，也是我國行政訴訟發(fā)展的必然趨勢。

　　在行政檢察監(jiān)督機制方面，南京市人民檢察院孫道林副檢察長和朱偉強檢察官以“行政過程論”為分析視角，對行政檢察監(jiān)督范圍展開新的認識，認為行政檢察監(jiān)督應對行政法律的實施過程進行全面、動態(tài)的監(jiān)督，并據(jù)此證明行政檢察監(jiān)督范圍延伸至行政活動階段之成立。

　　在行政訴訟撤訴方面，淮安市洪澤縣人民法院凡振峰法官針對行政訴訟案件的非正常撤訴，認為非正常撤訴背離了行政訴訟維護行政相對人合法權益的首要目的，應當以當事人訴權保護為核心，強化訴權對審判權的制約，促進行政訴訟目的在司法實踐中回歸理性。

　　在行政訴訟調解機制方面，無錫市濱湖區(qū)人民法院吳茜法官認為，行政調解制度的建立有助于和諧訴訟主義模式的構建，并對調解模式、調解范圍、調解程序設計以及調解效力進行了設計。蘇州市姑蘇區(qū)人民法院高文祥法官則認為，行政訴訟調解作為一種游離于法律規(guī)定之外、卻又大行其道的案件處理方式，雖然具有一定的政策支撐和現(xiàn)實依據(jù)，但卻缺乏理論上的依據(jù)和法治的根基，時下過度的追捧已經(jīng)對行政法治環(huán)境構成了一定程度的威脅，值得警惕。

　　對于行政不作為訴訟，蘇州市姑蘇區(qū)人民法院許林華法官認為應當允許有權利遭受重大且無法彌補損害之虞者借由最后的程序——法院訴訟獲取救濟機會，但同時應保持司法權對行政權的必要克制，實現(xiàn)公平公正、合理有效的法律裁判。

　　在行政審判技術改革層面，南京市中級人民法院趙雪雁法官將禁止過度原則作為一項司法審查技術，從適用的基礎、步驟、強度、范圍四個方面對其在現(xiàn)行法律框架下的運用進行了考量。昆山市人民法院李詩茵、周游法官著眼于行政技術與司法技術的融合，提出了行政技術與司法技術的制度銜接的形式審查標準和實質審查標準。

　　民事訴訟與行政訴訟交叉和比較也是與會代表討論較多的議題之一。南京市人民檢察院李田紅檢察官基于檢察機關訴訟主體地位的視角，考察了民事公訴與行政公訴的區(qū)別，認為檢察機關不應作為提起民事公訴的主體，須嚴格把握介入民事訴訟的限度;而在行政公訴上，應堅持檢察機關的行政訴訟監(jiān)督職能定位，積極開展行政公訴。南京市中級人民法院洪途法官以房屋轉移登記案件為例，分析了行政訴訟原告資格的問題。他認為，如果債權人的債權已經(jīng)依法轉化為受到法律特別保護的債權，那么就應當賦予債權人在債權實現(xiàn)受到房屋行政登記行為阻卻的情況下，通過提起行政訴訟尋求救濟的權利。

　　四、城市交通與治理法治研究

　　城市交通與治理是行政法學研究中的一個新興的熱點問題。東南大學法學院孟鴻志教授和碩士生王傳國針對節(jié)假日免收通行費政策，認為收費公路私人投資主體收取通行費的權利并非依行政授權而取得的規(guī)費征收權，而是依行政特許契約而取得的具有財產(chǎn)價值的私權利。節(jié)假日免收通行費政策盡管具有目的上的正當性，但不能基于公共利益逕行限制私人投資主體合法的收費權;所謂的“糾偏”或“警察權力”亦無法為之提供正當化理由。這一政策調整性規(guī)范對私人財產(chǎn)權利造成了過度限制，構成了行政征收，只有同時規(guī)定補償條款，這一政府規(guī)制才具有實質上的合法性。揚州市中級人民法院徐沐陽法官以某汽車服務中心訴某市運輸管理所、劉某等27名出租車個體經(jīng)營者交通行政許可案為視角，指出城市出租車業(yè)掛靠經(jīng)營模式被反復采用的主要原因是城市出租車業(yè)市場準入機制中的準入歧視，由于市場準入歧視的存在，導致城市出租車業(yè)行政壟斷的出現(xiàn)。要實現(xiàn)城市出租車業(yè)的長期良性發(fā)展，就必須切實消除對城市出租車業(yè)的政府規(guī)制中的市場準入歧視，構建公正公平的城市出租車業(yè)市場準入機制。