2015年8月20日，由武漢市人民檢察院、武漢市法學會、武漢市東西湖區(qū)人民檢察院聯(lián)合舉辦的“依法治國背景下行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究”專題研討會在武漢市東西湖區(qū)人民檢察院召開。會議邀請了中南財經(jīng)政法大學的專家學者，武漢市人民檢察院、武漢市法學會以及武漢市東西湖區(qū)公安、檢察、法院、相關行政執(zhí)法單位以及武漢市部分區(qū)檢察院等司法和行政執(zhí)法實務界人士共計80余人參加，匯集論文22篇。與會專家學者們圍繞行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制推進的制度基礎、立法現(xiàn)狀、新刑訴法下“兩法銜接”工作面臨的新問題以及結(jié)合各自工作實踐和社會熱點，就郵政快遞、非法行醫(yī)、安全生產(chǎn)等領域兩法銜接現(xiàn)狀、存在的問題和對策建議等進行了深入探討和交流。

　　一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的立法問題

　　關于行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的規(guī)定，最早見于我國《行政處罰法》，該法針對行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的規(guī)定，明確了違法行為構(gòu)成犯罪，行政機關必須將案件移送司法機關，不得“以罰代刑”等的要求。2001年7月，國務院公布實施了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件的若干相關規(guī)則和程序作了專門規(guī)定。隨后，最高人民檢察院于 2002年1月發(fā)布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。上述規(guī)定發(fā)布后, 行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題得到明顯的改善, 但這一銜接機制還不夠完善,影響了對日益增多的破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪的打擊力度和效果。為此, 最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部根據(jù)上述兩個規(guī)定的精神,于 2004 年又發(fā)布了《關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》。最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部、監(jiān)察部于 2007 年 3 月聯(lián)合制定了《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。國務院、最高檢、最高法以及中央各部委等還出臺的相關法律規(guī)范從案件移送、涉案物品的處理、涉嫌犯罪案件線索的通報、不予受理案件的監(jiān)督及異議處理、辦案過程中的相互協(xié)助、案件信息的共享等方面作出了規(guī)定。

　　會議認為，這一系列法律法規(guī)的頒布實施，表明各級各類國家機關已經(jīng)對行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的重要性有了充分的認識, 標志著國家在全國范圍內(nèi)正式提出了建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的任務, 并初步提出了一系列有實效的改革舉措, 這些文件的施行初步構(gòu)建了我國的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的平臺, 有著重要的理論價值和實踐意義。

　　然而，法規(guī)政策的頻繁出臺以及其他立法的不足，又使得“兩法”銜接機制陷入混亂。第一，“兩法”銜接方面立法位階較低且“法出多頭”?，F(xiàn)行的規(guī)范行政處罰和刑事司法銜接的規(guī)范性文件，由于制定主體的原因?qū)е铝似湮浑A較低;另外，制定主體除國務院、最高人民檢察院、公安部外，還包括農(nóng)業(yè)部、國家工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)督管理局、商標局等行政機關，立法方面呈現(xiàn)“法出多頭”的特點。第二，行政法與刑事法條款相互沖突、銜接存在漏洞。如我國《刑法》第三百五十三條第一款與《治安管理處罰法》第七十三條，前者將引誘、教唆、欺騙他人吸毒行為，規(guī)定為犯罪，而后者則將其規(guī)定為一般的行政違法行為。另外，某些行政法規(guī)定，情節(jié)嚴重的，要依法追究刑事責任。但刑法并沒有相關罪名與此相對應。第三，“兩法”銜接相關規(guī)定原則性較強但可操作性較低。正因為缺乏程序上具體的規(guī)定，使得很多案件在實際辦理過程中出現(xiàn)“四多四少”的現(xiàn)象。第四，檢察機關監(jiān)督程序的相關法律依據(jù)略顯不足。有關行政法規(guī)和文件都較為明確的規(guī)定了人民檢察院對公安機關的立案監(jiān)督程序，可是并沒有明確如何對行政機關行使監(jiān)督權(quán)，導致人民檢察院對行政機關移送涉嫌犯罪案件監(jiān)督的缺位。

　　如何完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制相關立法，會議認為：一是要增強“兩法”銜接相關法規(guī)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。可以由行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的主要相關方整合已有法規(guī)文本，聯(lián)合發(fā)布新規(guī)，提高法規(guī)質(zhì)量，統(tǒng)一法律適用。二是要協(xié)調(diào)行政法與刑法條款。在行政違法行為轉(zhuǎn)化為刑事犯罪時，刑法可以及時有效的進行規(guī)制;同樣在刑事犯罪行為當危害性減輕，不足以構(gòu)成犯罪時，行政法又能及時有效的進行規(guī)范。三是要提高“兩法”銜接相關規(guī)定的可操作性。一方面要明確案件移送標準，另一方面要建立司法機關向行政機關反饋移送案件處理結(jié)果的制度。四是要完善檢察機關法律監(jiān)督的立法依據(jù)?？梢詫⑷嗣駲z察院對行政機關移送案件的監(jiān)督權(quán)在《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及《人民檢察院組織法》等法律法規(guī)中具體規(guī)定出來。

　　二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接中證據(jù)的轉(zhuǎn)化與認定問題

　　行政執(zhí)法與刑事司法中證據(jù)的轉(zhuǎn)換和認定是“兩法銜接”中十分重要的問題，它直接決定了行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)能否進入刑事訴訟程序并作為刑事證據(jù)使用。修改后的刑事訴訟法第52條，解決了實踐中一直以來困擾行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中的證據(jù)難題，從立法上明確賦予了行政證據(jù)在一定情況下刑事訴訟證據(jù)的資格，對于促進“兩法銜接”，及時有效打擊行政領域犯罪活動，節(jié)約司法資源，提高訴訟效率具有極其重要的現(xiàn)實意義。會議認為，檢察機關要積極適應新刑訴法對“兩法”銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化與認定的新規(guī)定。

　　第一，要明確行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的條件。修改后刑事訴訟法規(guī)定可以作為刑事證據(jù)使用的證據(jù)形式有“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)”?！缎淘V規(guī)則》進一步明確了行政機關收集的“鑒定意見、勘驗、檢查筆錄”具有刑事證據(jù)資格。這些證據(jù)的共同的特點在于，客觀性強，受取證主體主觀因素影響較小，有些證據(jù)具有不可回復性，重新取證既無必要也無可能。如果這些證據(jù)符合行政證據(jù)合法性要求，可以直接作為刑事訴訟證據(jù)使用。由于言辭證據(jù)主觀性強，可變性大，除因路途遙遠、死亡、失蹤或者喪失作證能力等特殊情況無法重新收集、符合一定條件下可以作為證據(jù)使用外，不能直接作為刑事證據(jù)使用，司法機關必須重新進行收集。

　　第二，要明確行政執(zhí)法人員刑事訴訟地位。行政機關的執(zhí)法人員是了解案情的人, 對于案件的了解, 相對于其他證人來說更為全面, 因此當然能成為具有證人的身份, 其證言可以被法庭采用。對于行政機關作出的鑒定結(jié)論，作出鑒定結(jié)論的行政機關人員當然可以作為鑒定人參加訴訟活動，除此之外，在一定情況下行政執(zhí)法人員有出庭說明情況的資格。修改后刑事訴訟法第57條規(guī)定表明，在法庭審理過程中，如果當事人及其辯護人、訴訟代理人對進入刑事訴訟程序的證據(jù)提出異議，而現(xiàn)有的證據(jù)材料不能證明收集的合法性，偵查人員或者其他人員可以出庭說明情況。

　　第三，要建立行政執(zhí)法證據(jù)審查工作機制。檢察機關必須加強對行政執(zhí)法證據(jù)的審查，建立健全審查行政執(zhí)法證據(jù)工作機制。一是審查證據(jù)的來源，看移送主體是否適格，是否為具有國家行政管理職能的行政機關或者根據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責查處行政違法、違紀案件的組織。二是審查行政證據(jù)真實性，看是否為合法行政證據(jù)。三是審查行政證據(jù)的證據(jù)形式，看是否符合證據(jù)轉(zhuǎn)化資格條件。四是對于行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的存在瑕疵的物證、書證、視聽資料和電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，引導要求行政機關進行補正或者作出合理說明，不能補正或作出合理說明的，如果足以產(chǎn)生對證據(jù)的合理化懷疑，影響司法公正的，排除該行政證據(jù)轉(zhuǎn)化資格，不得作為作為刑事證據(jù)使用。

　　第四，要健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制。檢察機關與行政機關要加強交流與合作，繼續(xù)健全和完善雙方之間的交流、案件移送、證據(jù)移送和證據(jù)轉(zhuǎn)換相關工作機制，促進行政執(zhí)法與刑事司法的無縫對接。一是加強信息平臺建設，實現(xiàn)網(wǎng)上案件移送、網(wǎng)上案件辦理、執(zhí)法動態(tài)交流、案件流轉(zhuǎn)跟蹤和辦案程序監(jiān)控。二開展業(yè)務指導，加強檢察機關在“兩法銜接”工作中的協(xié)調(diào)作用。三是提前介入。對于一些重大或復雜疑難案件，積極做好提前介入工作，加強個案協(xié)調(diào)，實現(xiàn)從證據(jù)收集、報備、案件移送到立案、偵查等程序中跟蹤銜接。

　　三、相關執(zhí)法環(huán)節(jié)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制問題

　　會議圍繞行政執(zhí)法重點環(huán)節(jié)和社會熱點領域，就郵政快遞、非法行醫(yī)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等領域兩法銜接現(xiàn)狀、存在的問題和對策建議等進行了探討和交流。

　　在郵政快遞領域，會議認為，行政執(zhí)法和刑事司法銜接已經(jīng)有了一定的法律基礎，但在實踐當中仍存在諸多問題。一是存在“以罰代刑”現(xiàn)象;二是郵政管理部門以及檢察機關監(jiān)督機制不完善;三是郵政管理部門與司法機關信息溝通不暢;四是案件移送標準不明確;五是隨案移送的證據(jù)要求不明。會議對郵政快遞行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制提出了七條完善建議：一是要整合郵政快遞行刑銜接的法律依據(jù)。各有關部門應加強溝通，在現(xiàn)行法律框架范圍內(nèi)，經(jīng)過協(xié)商，摒除陳舊而已不合時宜的法律條款，共同制定位階較高的法律文件，統(tǒng)一明確銜接機制中存在的問題，加強郵政管理部門與司法機關之間在工作上的聯(lián)系。二是要建立聯(lián)席會議制度。郵政管理部門與公檢法機關應采用每年定期與不定期相結(jié)合的方式召開聯(lián)席會議，學習新的法律法規(guī)，貫徹上級有關文件或會議精神，同時通報各自查辦涉郵政快遞類違法犯罪案件的情況，共同總結(jié)新問題，研究新對策。三是要推進信息化共享平臺建設。四是要建立公安機關提前介入機制?？梢钥紤]由公安機關派民警提前介入案件的調(diào)查工作，對可能涉及犯罪的重大事件，為防止證據(jù)滅失，在相關職能部門調(diào)查處理的同時，要通知檢察機關及時介入。五是要明確案件追訴標準。根據(jù)因地制宜原則，充分考慮各地區(qū)間的差異性，確定本地區(qū)的追訴標準。六是要建立檢察機關獨立的監(jiān)督機制。如備案制度，檢察機關直接調(diào)閱郵政管理部門執(zhí)法案卷材料制度，檢察機關對公安機關的立案監(jiān)督制度等。七是建立疑難案件會商制度。當案件的初步取證工作進行到關鍵階段時，由聯(lián)絡員邀請公檢法等職能部門共同對案情進行分析，協(xié)商如何處理工作中的疑難問題。

　　在非法行醫(yī)案件的行政執(zhí)法與刑事司法銜接上，會議認為，我國行政法和刑法對非法行醫(yī)都進行了規(guī)定，然而，由于在理論界和實務界對非法行醫(yī)的違法和犯罪的界限理解不同，造成實踐中關于非法行醫(yī)的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接障礙。由于非法行醫(yī)行為非常隱蔽，加之衛(wèi)生行政機關執(zhí)法力量不足，造成部分依法可能追究刑事責任的非法行醫(yī)行為，由于調(diào)查取證困難，無法移送司法機關，從而降低了行政執(zhí)法機關和刑事司法機關對非法行醫(yī)的打擊力度。實踐中，基于刑法原則性和概括性的特點，致使衛(wèi)生行政機關和刑事司法機關對非法行醫(yī)案件刑事立案標準的認識存在分歧，影響了對非法行醫(yī)行為的打擊力度和查處效率。另外，行政執(zhí)法人員和刑事司法人員證據(jù)意識及收集證據(jù)措施存在差異，刑事訴訟是以證據(jù)為主的，對收集證據(jù)程序的合法性、證據(jù)內(nèi)容的充分性及形式的完備性均有嚴格的要求，而行政執(zhí)法對證據(jù)的要求則不同，造成行政執(zhí)法人員在證據(jù)的收集上相對于刑事司法人員要薄弱一些。同時，目前多數(shù)非法行醫(yī)案件的行刑銜接還是通過衛(wèi)生行政執(zhí)法機關與刑事司法加官的協(xié)調(diào)溝通來進行，沒有建立起完全覆蓋行政執(zhí)法機關高效的行刑銜接工作機制。會議認為，非法行醫(yī)案件的行政執(zhí)法與刑事司法良好銜接，要實現(xiàn)立法和程序銜接機制并行。在立法機制上，要實現(xiàn)行政法與刑法關于非法行醫(yī)的法律規(guī)定達成統(tǒng)一與共識，要明確非法行醫(yī)罪的主體和構(gòu)成非法行醫(yī)罪“情節(jié)嚴重”的情形。在程序機制上，要通過建立案件雙向移送制度，加強協(xié)調(diào)配合，細化各部門之間的職責分工等方式，實現(xiàn)非法行醫(yī)案件移送過程中各部門工作的無縫對接。

　　在安全生產(chǎn)領域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接上，會議認為，建立健全安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，對于懲治安全生產(chǎn)領域中的違法犯罪行為、促進社會主義市場經(jīng)濟秩序健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要的保障作用。但實踐中，由于立法不完善、執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、銜接機制不健全、監(jiān)督制約乏力等原因，在安全生產(chǎn)領域存在行政執(zhí)法與刑事司法相脫節(jié)的問題。只有從制度上完善，才能從根本上解決“兩法”銜接的根本問題。一是要建立健全案件移送機制。明確安全生產(chǎn)監(jiān)管機關移送涉嫌犯罪案件的職責和程序;明確公安機關接受移送涉嫌犯罪案件的職責和程序;明確檢察機關依法監(jiān)督的職責和程序。二是要健全完善聯(lián)席會議機制。為避免走形式，應建立長效工作機制，使之能有效促進行政執(zhí)法與刑事司法的銜接配合，統(tǒng)一認識，協(xié)調(diào)解決疑難問題。三是要建立案件通報及備案制度。銜接機制聯(lián)絡人員要將案件辦理情況互相通報，便于隨時聯(lián)系和溝通情況;對安全生產(chǎn)監(jiān)管機關移送的案件線索，公安、檢察機關要專人專管，做好備案保密工作。四是要完善信息共享機制。要實現(xiàn)案件線索信息共享，行政處罰結(jié)果信息共享，法律文件、數(shù)據(jù)規(guī)定共享，以及案件處理程序信息共享。五是要健全完善協(xié)同工作機制。要互設聯(lián)絡員，開展學習交流，同時安全生產(chǎn)監(jiān)管機關與司法機關之間要加強合作，形成安全生產(chǎn)行刑銜接工作合力。