2014年10月22日，浙江省生態(tài)建設與環(huán)境整治法律對策研討會在杭州召開。省法學會陸劍鋒專職副會長、牛太升副會長、武鷹秘書長，浙江農林大學法政學院田信橋副院長及部分專家學者和論文作者等共80余人出席會議。與會者圍繞“‘五水共治’的法制保障研究”、“我省空氣污染治理的法制保障”、“我省土壤污染治理的法制保障”等議題展開深入討論?，F將本次研討會的相關研討成果綜述如下：

　　一、“五水共治”的法制保障研究

　　(一)“五水共治”的頂層設計

　　浙江大學光華法學院鞏固副教授指出，當前，在省委省政府的周密部署、強力推動下，全省上下一心、團結奮進，“五水共治”已成破竹之勢，形勢喜人。在此過程中，我們也不難發(fā)現，當前的“治水”實踐主要還是集中行政資源、運用行政力量加以推進。這種方式靈活、迅捷、有力，在治理初期具有合理性和必要性，但這種著眼于行政層面、以加強執(zhí)法為主要內容的舉措作用終究有限，要正本清源，依法治理。進入攻堅階段的“五水共治”要更加強化法治建設，向更高層次的法治化邁進，變“鐵腕”治水為“鐵規(guī)”治水。為此，需要制定三步走戰(zhàn)略：摸家底，立法清理;重法制，完善浙江“治水”相關地方立法;總結推廣。應充分利用新頒布的《環(huán)境保護法》即將實施的有利機會，制定配套法規(guī)，從而使“五水共治”和生態(tài)文明建設獲得強有力的法制保障。

　　浙江農林大學陳海嵩博士提出，目前在我省開展的“五水共治”行動，其戰(zhàn)略目標在于統(tǒng)籌水資源的經濟、社會和生態(tài)屬性，實現經濟轉型、社會安全、文化養(yǎng)成、生態(tài)可持續(xù)的綜合效益最大化。根據國內外經驗，戰(zhàn)略管理的成功不僅取決于戰(zhàn)略本身，更受制于戰(zhàn)略執(zhí)行過程。就“五水共治”而言，在確立了戰(zhàn)略目標以后，如何有效執(zhí)行就成為當務之急。這就要求我們在加大物質要素供給的同時，必須重視制度要素的供給，建構“五水共治”的戰(zhàn)略管理體系，形成具有系統(tǒng)性、動態(tài)性、主動性的“五水共治”長效機制。從整體上看，“五水共治”的戰(zhàn)略管理框架包括應急管理、危機管理、風險管理三個層面。

　　關于推進“五水共治”健康發(fā)展，寧波市江東區(qū)人民檢察院林國華認為，一是政府應轉變環(huán)境治理方式，將自身無法解決的污染問題，通過立項交予民營企業(yè)投資經營，以解決治理資金不足等問題;二是對全省水系進行統(tǒng)一治理，重點解決管理體制機制、水系保護、水利建設、農村環(huán)境治理及城市地下管網分類管理等事項;三是將治理工程與文化建設相結合，以文化旅游產業(yè)推進城鄉(xiāng)生態(tài)建設，著重解決文化保護及如何確保長期治理等問題。

　　浙江大學光華法學院沈金月建議，配合新的《環(huán)境保護法》，修訂《水污染防治法》、《浙江省水污染防治條例》等相關法律法規(guī)。對“五水共治”實踐中證明具有良好效果的相關制度，如“河長制”和環(huán)境執(zhí)法協(xié)調聯(lián)動機制等，建議將其納入法制化軌道，彌補制度缺陷，形成長效機制。

　　(二)“五水共治”的具體對策建議

　　1、關于水域治理。嘉興市南湖區(qū)人民檢察院李華偉等提出，現行制度不僅缺少專門針對農村河道管理的制度設計，而且相關配套制度也不完善。為實現對農村河道長效管理，應專門制定浙江省農村河道管理法規(guī)，并建立和完善公眾參與、考核等配套制度。平陽縣法學會課題組對鰲江流域塘河環(huán)境進行調研，提出可持續(xù)發(fā)展原則、預防為主原則、流域管理責任原則，為制定《鰲江流域環(huán)境保護條例》建言獻策略。樂清市人民檢察院錢地虎等提出，要完善樂清灣海洋生態(tài)環(huán)境司法保障機制。(1)完善現有的非訴案件執(zhí)行機制，提升環(huán)境案件的執(zhí)行能力。(2)建立環(huán)保、公安、檢察院、法院等部門快速辦理污染環(huán)境刑事案件的統(tǒng)一協(xié)作司法工作機制，對污染環(huán)境刑事案件實現環(huán)保部門及時查處移送，公安機關及時立案查處，檢察機關快捕快訴、法院及時審理的高效司法保障機制，確保及時、有效、嚴厲打擊污染環(huán)境的刑事犯罪。(3)完善環(huán)境公益訴訟機制，強化企業(yè)對環(huán)境保護的法律責任。

　　2、關于養(yǎng)殖業(yè)污染防治。寧波市法制辦毛瑩指出，畜禽養(yǎng)殖污染是造成農村水體污染的一個重要原因，但由于現行的法律、法規(guī)、規(guī)章均是對規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場進行規(guī)范，對于規(guī)模標準以下的養(yǎng)殖場卻是空白，造成實際操作中無法可依，導致工作無法有效開展。建議完善畜禽養(yǎng)殖污染防治法律保障：(1)完善對畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))規(guī)模標準的相關規(guī)定;(2)對限養(yǎng)區(qū)內畜禽養(yǎng)殖行為規(guī)定相應的罰則;(3)出臺政府規(guī)章完善相關污染防治的法治保障;(4)加強畜禽養(yǎng)殖污染防治的執(zhí)法和監(jiān)督力度;(5)加強法制宣傳教育，做到信息公開與公眾參與;(6)基層鎮(zhèn)村把好畜禽養(yǎng)殖污染防治的第一關。金華職業(yè)技術學院龐寧指出，養(yǎng)殖業(yè)是微利產業(yè)，污水處理投資大、養(yǎng)殖者收益小，強行治理會影響畜禽產品供給和社會穩(wěn)定，在設置防治制度時，必須適當考慮養(yǎng)殖者的顧忌和利益，合理確定補償標準，增加補償方式，建立規(guī)?；B(yǎng)殖污水治理專項資金并統(tǒng)籌使用，加強對規(guī)模化養(yǎng)殖場(區(qū))污水處理的監(jiān)管力度，借助公眾力量督促養(yǎng)殖者和政府切實做好污水防治工作，建立農村環(huán)境侵權公益訴訟制度，對制度設置進行優(yōu)化選擇，保證規(guī)?；B(yǎng)殖污水的治理效果。

　　3、關于節(jié)水問題。寧波大學法學院蔡先鳳教授認為，我省應在節(jié)水法規(guī)體系的完善、節(jié)水基礎管理制度建設、政府和企業(yè)管理責任落實、居民節(jié)水義務履行等方面進一步加強制度建設?？山Y合我省的實際情況，進一步完善節(jié)水法規(guī)體系，實現地方立法與國家立法的對接;建立較完備的工農業(yè)用水節(jié)水指標統(tǒng)計制度，建立健全工業(yè)企業(yè)和農業(yè)節(jié)約用水的分析監(jiān)測體系，探索建立單位節(jié)水貢獻度的考核評價制度，開展重點用水行業(yè)用水定額指標制度，研究和制定工業(yè)、農業(yè)節(jié)水地方標準體系;強化政府的監(jiān)管責任，強化企業(yè)的管理和落實責任;通過經濟激勵和市場價格導向等措施，引導居民自覺自愿地履行節(jié)水義務。富陽市土木建筑學會劉明等提出，建筑施工節(jié)水工作是“五水共治”中節(jié)水的重要環(huán)節(jié)，要做好回收水的利用工作，在工程施工中積極宣傳和利用回收水，不僅可節(jié)約社會資源，減少環(huán)境污染，還可以樹立保護資源、倡導節(jié)約的新風氣，大大促進我國再生資源利用的步伐。

　　4、關于供水問題。寧波大學法學院夏雨等認為主要存在三個問題：一是飲用水水源地保護法律體系不健全，飲用水水資源保護在國家一級沒有專門立法，法律較少且法律法規(guī)之間協(xié)調性較差，行政法規(guī)和行政規(guī)章內容滯后，地下飲用水水源地保護制度欠缺，飲用水源保護區(qū)突發(fā)性污染應急制度不完善，飲用水源保護區(qū)生態(tài)補償制度不完備;二是執(zhí)行飲用水水源保護法律法規(guī)存在問題，飲用水水源地規(guī)劃建設壓力加大，飲用水水源地環(huán)境形勢不容樂觀，農村飲用水水源地保護相對薄弱，飲用水水源地保護能力不足;三是缺少行政執(zhí)法責任追究制度。浙江諾力亞律師事務所李玉萍指出，我省作為東部發(fā)達地區(qū)，要解決目前的水資源缺乏問題，除了技術升級、建設水利工程等措施外，建立完善的水權交易制度是解決問題的根本和保障。要合理分配初始水權;建立水資源流域管理制度;建立健全科學合理的水價形成機制建立規(guī)范的水權市場;在各流域內設立水資源管理委員會，建立“水權交易所”和“水權銀行”等。

　　5、關于生態(tài)保護補償。桐鄉(xiāng)市環(huán)保局鐘玲娟指出，財政補償是生態(tài)補償的主要手段，過去的生態(tài)補償多為中央財政對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉移支付，而此次新修訂的環(huán)保法明確規(guī)定地方政府要落實生態(tài)保護補償基金，且鼓勵受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償，這說明生態(tài)補償的重擔將落于各級地方人民政府，地方各級人民政府可以構建政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的補償機制，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償的原則，明確責任與義務，嚴格考核與問責，通過市場手段實現區(qū)域間統(tǒng)籌發(fā)展。

　　(三) “五水共治”的司法保障

　　1、關于環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接。嘉興市中級人民法院課題組針對嘉興生態(tài)環(huán)境的基本狀況、環(huán)境案件行政執(zhí)法與司法聯(lián)動狀況進行調研，在分析問題的基礎上，從三個方面提出了對策建議，法律法規(guī)層面：細化環(huán)保刑事案件定罪量刑標準、完善環(huán)境侵權民事責任追究、賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權、對裁執(zhí)分離進行立法明確。制度機制方面：建立健全行政執(zhí)法與司法聯(lián)席會議制度;設立環(huán)保法庭，走環(huán)境司法專門化道路;創(chuàng)新環(huán)境案件判決和執(zhí)行方式;建立完善環(huán)境公益訴訟制度;構建環(huán)境污染鑒定評估體系;構建環(huán)境責任社會化分擔機制。基層基礎方面：加強環(huán)保行政執(zhí)法隊伍建設、培養(yǎng)環(huán)保審理專業(yè)人才、強化環(huán)境社會綜合治理。溫州市中級人民法院課題組建議，要進一步探索完善“裁執(zhí)分離”工作機制，進一步加大環(huán)境非訴行政案件執(zhí)行力度，依法采取“代履行”及時遏制環(huán)境污染;要擺脫對鑒定意見的過分依賴;建立環(huán)境損害補償機制;及時采取行為保全措施;加強環(huán)境司法專業(yè)人才培養(yǎng)。湖州師范學院沈月娣教授提出，要建立跨區(qū)域環(huán)境治理機構，確立企業(yè)、個人、非政府組織等環(huán)境治理主體地位，規(guī)范環(huán)境管制標準在司法裁判中的效力，擴大環(huán)境污染公益訴訟的主體范圍，強化環(huán)境行政主體的行政強制執(zhí)行，進一步完善環(huán)境治理制度。龍泉市人民法院熊興華認為，針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件頻發(fā)、多發(fā)之勢，各地法院要通過積極履行審判職能、及時發(fā)出司法建議、適時加強法制宣傳等方式作出回應。要及時理性回應大眾關切，建立以“傳統(tǒng)管轄為主，流域管轄為輔”的管轄格局，完善民事和公益訴訟機制，探索建立生態(tài)恢復量刑交易機制。

　　2、關于環(huán)境侵權糾紛解決。上虞市人民法院馮嬌雯指出，在環(huán)境侵權領域，因果關系證明要保持相對的確定性和穩(wěn)定性，以便準確界定責任承擔者;在充分權衡公共政策和法律價值的基礎上，適當地截取因果關系鏈條，將環(huán)境侵權者的賠償責任限定在一個合理的范圍內。因果關系推定的合理運用，有助于達成“賠償受害人損失并兼顧社會生產發(fā)展和公益事業(yè)發(fā)展”的衡平目標。慈溪市人民法院任才峰等指出，司法參與環(huán)境糾紛解決的限度取決于兩個方面，一是司法救濟在環(huán)境糾紛解決中的角色，這是從需求的角度對司法救濟的定位，二是司法制度本身的輸出正義的能力，這是從供給角度對司法救濟的分析。應在制度比較的基礎上理性認識司法救濟在解決環(huán)境糾紛中的角色和定位。司法參與環(huán)境糾紛解決應遵循司法最低限度主義，避免僭越立法權和行政權。中國環(huán)境司法改革應由政策實施型司法向糾紛解決型司法歸位。富陽市人民法院高開封提出：(1)要充分利用法定制度，保護水污染受害者的合法權益;(2)要正確理解舉證責任倒置與因果關系推定原則的含義，準確裁決案件;(3)建立水污染侵權損害賠償社會化分擔機制，保障受害人獲得有效救濟。以此應對水污染侵權的民事訴訟糾紛。

　　寧波市江北區(qū)人民法院黃書建等提出，水污染防治是一個系統(tǒng)工程，應從嚴把握水污染民事賠償力度;完善“排除危害”責任方式的適用;健全訴訟程序保障機制;構建水污染侵權社會化損害賠償體系，完善水污染侵權民事救濟制度。

　　3、關于環(huán)境犯罪。寧波市中級人民法院陳靖提出要五個方面防范破壞環(huán)境資源的犯罪，一是加強宣傳,提高全社會的環(huán)境保護意識;二是密切配合、嚴格執(zhí)法，及時發(fā)現環(huán)境違法犯罪行為;三是嚴查破壞環(huán)境領域職務犯罪，完善監(jiān)管機制，堵塞監(jiān)管漏洞;四是發(fā)揮財產刑的懲罰作用，在經濟上打消犯罪的誘因;五是擴大保護范圍，完善立法，依法嚴厲打擊污染環(huán)境犯罪。富陽市人民法院潘蔚認為，《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺后，各地行政和司法部門都加大了對此類犯罪行為的打擊，但在有關犯罪形態(tài)是行為犯還是結果犯、單位犯罪的適用方式、鑒定資質制度的完善以及對水污染環(huán)境行為的疏導、行政和司法部門的配合、污染損害結果的救濟等問題仍需要進行深入探討。

　　二、空氣污染治理的法制保障研究

　　1、關于大氣污染治理法律體系。富陽市檢察院童韻指出，現行《大氣污染防治法》存在著法律條款規(guī)定上的缺陷和與現在經濟發(fā)展不符的情況，需要及時修改，并提出“理論和實踐兼顧，立法與效應并存;借鑒和創(chuàng)新兼顧，規(guī)制與引導并存”的宏觀建議。我省在研究空氣污染防治保障時，需要遵循適用性、科學性、預防性和可行性原則;需要在法治理念、法治權威、法治程序和法治意識上下功夫，需要在完善空氣污染防治體系、建構空氣污染防治的監(jiān)管機制、提升空氣污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)考的法治水平。針對我國現行的大氣污染防治法律規(guī)范過于陳舊且修改宕延、缺乏程序性規(guī)范等，無法應對日益嚴重的大氣污染事件，浙江農林大學張毅、孫洪坤建議制定《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理法》;增加程序性規(guī)范;加大污染處罰幅度;接軌環(huán)境公益訴訟制度;增強環(huán)境刑法的懲戒機制;健全大氣污染應急管理救濟機制等，不斷完善城市大氣污染防治法律體系。景寧縣人民法院課題組建議應當將空氣中PM2.5值標準納入法律中，控制建筑和道路的揚塵污染、治理餐飲廢氣污染，禁止秸稈焚燒，加強對機動車尾氣排放的限制，建立霧霾的監(jiān)測和預警機制，完善政府問責機制;完善救濟制度;將公益訴訟引入大氣污染防治領域;加大環(huán)境污染刑事犯罪的懲處力度。

　　2、關于低碳制度建設。省社科院沈軍指出低碳發(fā)展社會的形成不是單一結構所能達到的目標，而是一套多元體系相互融合、交疊的過程。第一層面是法律規(guī)范以及行政決策執(zhí)行機制的建構，滲入低碳理念，進行遠景低碳規(guī)劃，設置低碳戰(zhàn)略目標，集中行政優(yōu)勢制定有效低碳政策，務實、靈活的低碳管理;第二層面，文化與公民社會的重塑，低碳發(fā)展的最終目標是建設低碳社會，而低碳社會的形成是內蘊文化的適應，公民參與權利的尊重與賦予，用更為民主的視野容納民眾的力量，提升低碳文化品質;第三層面，最為基礎且更具應用性的低碳科技與低碳經濟進步，推動干凈有效的科技革新，改變傳統(tǒng)消費理念，加快綠色經濟規(guī)劃出臺。結合我省地方實際，根據低碳發(fā)展社會需要，以低碳指標、低碳文化制度、低碳公民社會融合為切入點，提出了我省低碳發(fā)展建設路徑和改革突破口。

　　三、土壤污染治理的法制保障研究

　　土壤重金屬污染直接影響糧食生產安全，嚴重威脅人們的身體健康。浙江農林大學陳靜指出，在土壤重金屬污染防治方面，我國目前還沒有專門性單行法律法規(guī)，僅散見于《環(huán)境與資源保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農業(yè)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)。且我國現行法律對土壤污染防治的規(guī)范規(guī)定的只是國家環(huán)保的基本國策以及一些原則性的條款，并未明確規(guī)定土壤重金屬污染防治具體措施和法律責任。浙江農林大學張毅、孫洪坤建議在嚴格責任、修復費用優(yōu)先受償、懲罰性賠償等原則指引下，完善能實現受害者聯(lián)合、節(jié)約司法資源、促進企業(yè)產業(yè)升級的集團訴訟制度;建構以“重金屬污染基金制度”與“重金屬污染責任保險制度”為主要進路的我國土壤重金屬污染損害的社會化救濟機制。浙江農林大學章瑜認為土壤重金屬污染治理是一項任重道遠的社會性工程。美國超級基金法立法理念且基金運行以來成效顯著，啟發(fā)我們探索土壤重金屬污染治理創(chuàng)新路徑。建議建立浙江省土壤重金屬污染治理基金。