全面貫徹習近平法治思想?以檢察公益訴訟專門立法完善公益訴訟制度

　　習近平法治思想是習近平總書記以其卓越的領袖風范、非凡的戰(zhàn)略視野、深邃的政治智慧、真摯的人民情懷，在領導全面依法治國、推進法治中國建設的偉大征程中，順應實現(xiàn)中華民族偉大復興時代要求應運而生的，為在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供了根本遵循。黨的十八大以來，檢察公益訴訟制度作為習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性成果，經(jīng)歷了創(chuàng)設發(fā)展、勇于實踐、持續(xù)完善的科學進程，取得了舉世矚目的監(jiān)督成效。黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”后，社會各界形成了以檢察公益訴訟專門立法推進完善公益訴訟制度的普遍共識，相關工作取得實質(zhì)性進展。檢察公益訴訟專門立法必須深入貫徹落實習近平法治思想，堅持黨的絕對領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，突出檢察機關的憲法定位，確保公益訴訟檢察權精準規(guī)范運行，為維護國家利益和社會公共利益提供有力法治保障。

　　一、深刻領悟習近平法治思想的真理力量，把準檢察公益訴訟制度發(fā)展的政治方向

　　習近平法治思想作為全面依法治國的根本指導思想，指明了依法治國的政治方向，凝聚了法治建設的磅礴力量，閃耀著真理的光芒，是內(nèi)涵豐富、系統(tǒng)完備的科學理論體系。檢察公益訴訟制度作為全面依法治國的重點改革舉措，在新時代的偉大實踐中為中國式現(xiàn)代化建設提供了有力法治保障。良法方能促進發(fā)展、保障善治。檢察公益訴訟專門立法是完善公益訴訟制度的重要前提，也是在法治軌道上維護國家利益和社會公共利益的現(xiàn)實需要，更是全面依法治國的必然要求。

　　（一）習近平法治思想引領檢察公益訴訟創(chuàng)設發(fā)展。改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，各種利益沖突加劇，公共利益受到侵害卻得不到救濟的情況不斷顯現(xiàn)。社會各方不斷探索公益保護模式和方向但收效甚微。習近平總書記創(chuàng)造性地提出建立檢察公益訴訟制度，以檢察力量加強公益保護。檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，通過充分履行公益訴訟檢察職能，督促行政機關依法履職，向違法行為人追償追責，服務保障了經(jīng)濟社會發(fā)展大局，回應了人民群眾急難愁盼，展現(xiàn)出獨特制度價值。

　?。ǘz察公益訴訟彰顯了習近平法治思想的實踐偉力。檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐探索，始終堅持以習近平法治思想為指導。自2014年10月黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”起，全國檢察機關以開展“公益訴訟守護美好生活”“檢察公益訴訟助力高標準農(nóng)田建設”“檢護民生”等專項監(jiān)督工作為抓手，以“高質(zhì)效辦好每一個案件”為目標，立案辦理公益訴訟案件90多萬件，依法向法院提起公益訴訟5萬余件，統(tǒng)籌發(fā)揮公益訴訟檢察建議和社會治理檢察建議的功能作用，完善治理體系，有效破解公益保護難題，形成公益司法保護的“中國方案”，充分彰顯了習近平法治思想的實踐偉力。

　　（三）檢察公益訴訟專門立法是完善公益訴訟制度的基本路徑。黨的二十大報告在“嚴格公正司法”部分提出“加強檢察機關法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”，將二者有機結合，為完善公益訴訟制度指明了方向。最高人民檢察院黨組深入貫徹落實黨的二十大精神，成立專門領導小組，專題研究檢察公益訴訟專門立法工作，進一步加強對公益訴訟檢察實踐成效和問題的提煉總結。經(jīng)過科學周密的調(diào)研分析、公開透明的研討論證，充分認識到制定一部貫徹黨的意志、回應人民呼聲、適應時代發(fā)展的檢察公益訴訟法是完善公益訴訟制度的基本要求，是適應公益訴訟實踐的迫切需要，由此形成了“通過推動檢察公益訴訟專門立法，完善公益訴訟制度”的“中國方案”，并獲得各方廣泛認同。十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃把制定“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”列入第一類項目，政法領域相關立法規(guī)劃也明確提出制定檢察公益訴訟法，立法工作正在有序推進。

　　二、深刻領悟習近平法治思想的時代精神，把準檢察公益訴訟專門立法的發(fā)展趨勢

　　習近平法治思想牢牢把握“中國特色社會主義實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步”①這一原則，將立法作為法治建設的首要環(huán)節(jié)，深刻回答了科學立法相關重大問題，明確要求加強重點領域立法。檢察公益訴訟專門立法正是按照這一要求有序推進的。當前，我國具備了豐富辦案樣本的實踐積累，也產(chǎn)生了檢察公益訴訟專門立法的迫切需求，推進檢察公益訴訟專門立法，是著眼解決整體性、系統(tǒng)性、突出性問題，切實完善公益訴訟制度而采取的重要舉措，是將習近平法治思想在公益保護領域的生動實踐和原創(chuàng)性成果法治化、制度化的關鍵一步。

　?。ㄒ唬┲贫z察公益訴訟法是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！雹跈z察公益訴訟制度作為習近平總書記親自決策、親自部署、親自推進的一項重大改革舉措，有效促進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這項制度發(fā)展至今，已經(jīng)不是有沒有的問題，而是好不好、規(guī)范不規(guī)范的問題?，F(xiàn)實中，與公益訴訟相關的法律規(guī)范散見于各單行法，訴訟程序適用民事訴訟法、行政訴訟法中較為原則性規(guī)定的現(xiàn)狀制約了檢察公益訴訟發(fā)揮獨特性和專業(yè)化優(yōu)勢，影響了公益訴訟與其他訴訟的區(qū)分和銜接，不利于公益訴訟檢察權的統(tǒng)一規(guī)范行使，在公益保護方面也無法適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化關于形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系的要求。因此，檢察公益訴訟制度應突破現(xiàn)有體制框架，將有益經(jīng)驗予以固定，并持續(xù)進行制度創(chuàng)新，加強高質(zhì)量的立法支持。通過檢察公益訴訟專門立法，深入挖掘檢察公益訴訟獨有的制度價值，結合頂層立法設計與司法實踐，將檢察公益訴訟的制度優(yōu)勢充分轉化為國家治理效能。

　?。ǘ┲贫z察公益訴訟法是實現(xiàn)檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展的法治保障?，F(xiàn)階段，檢察公益訴訟已逐步由高增速發(fā)展轉向高質(zhì)量發(fā)展，但現(xiàn)有檢察公益訴訟法律規(guī)范的碎片化和遲滯性與檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實需求不匹配的矛盾日益凸顯。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展不僅需要在實踐層面辦理輻射面廣、社會影響大的“硬骨頭”案件，而且需要在立法層面提供制度供給，通過規(guī)則設計打通制約檢察公益訴訟發(fā)展的難點、堵點。檢察公益訴訟專門立法既可以將法律規(guī)范碎片化轉向體系化，構建系統(tǒng)協(xié)調(diào)的公益訴訟制度體系；又可以填補檢察公益訴訟制度的規(guī)則空白，為公益訴訟制度獨特的程序需求及預防性公益訴訟實踐等提供直接的法律依據(jù)。

　?。ㄈ┲贫z察公益訴訟法具有堅實的現(xiàn)實基礎。一是傳統(tǒng)文化底蘊深厚。檢察公益訴訟守護公共利益的職能定位與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的民本思想高度契合，傳承了“民為邦本”的文化基因，彰顯了中國特色。在中華法治文明的滋養(yǎng)下，檢察公益訴訟專門立法立足中國國情、政情、社情、民情的同時，汲取“以和為貴”“德法相濟”“為仁由己”等精神內(nèi)核，既是對檢察公益訴訟承載的文化成分的法治化固定，又是對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的現(xiàn)代化升華。二是理論研究成果豐碩。目前，檢察公益訴訟專門立法已成為完善公益訴訟制度的焦點話題，最高人民檢察院多次召開高層級、寬領域、權威性的立法專題研討會，組織社會各界圍繞體系定位、行動路徑、具體方案等立法核心問題展開深度探討，在提煉豐碩理論成果、凝聚社會共識的基礎上，形成了《檢察公益訴訟法（建議稿）》。三是立法實證基礎堅實。民事訴訟法、行政訴訟法的授權性規(guī)定作為開展檢察公益訴訟的基礎性規(guī)范，提供了基本的履職依據(jù)；英雄烈士保護法、安全生產(chǎn)法、個人信息保護法等單行法以專門條款拓展了公益訴訟的領域范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，進一步細化了辦案流程，為檢察公益訴訟專門立法夯實了制度規(guī)范基礎。四是檢察實踐經(jīng)驗豐富。檢察機關持續(xù)進行司法實踐，積極履行“公共利益代表”的法定職責，不斷深化履職理念創(chuàng)新，深入探索一體化融合履職、跨區(qū)域管轄、公益訴訟與行政執(zhí)法、刑事司法銜接等公益訴訟檢察實踐。同時，堅持檢察公益訴訟辦案從立案開始就進入“訴”的環(huán)節(jié)，緊緊扭住“可訴性”這個關鍵，提高精準性和規(guī)范性，以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領，持續(xù)提升辦案質(zhì)效。僅2023年全國檢察機關共立案辦理公益訴訟案件19萬件，提起訴訟1.3萬件，法院一審裁判支持率達到99.96%，為檢察公益訴訟專門立法積累了豐富的實踐經(jīng)驗和辦案樣本。

　　三、深刻領悟習近平法治思想的精髓要義，把準檢察公益訴訟專門立法的根本原則

　　習近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統(tǒng)完備，其核心要義集中體現(xiàn)為“十一個堅持”。其中，每一個“堅持”都包含著一系列緊密聯(lián)系、相互貫通的思想觀點，構建起習近平法治思想的“四梁八柱”，它們之間相互作用、互相影響，形成了系統(tǒng)科學的理論體系，這也為推動檢察公益訴訟專門立法明確了政治方向和總體目標。

　?。ㄒ唬﹫猿贮h的絕對領導。習近平總書記指出，“黨的領導是我國社會主義法治之魂”③。堅持黨的領導是做好檢察公益訴訟工作的根本政治保證。以習近平同志為核心的黨中央為檢察公益訴訟工作指明了工作方向、提出了明確要求。檢察公益訴訟制度從決策創(chuàng)設到部署推進，從快速發(fā)展到不斷完善，從規(guī)范缺位到逐漸完備，取得的顯著成績和進步，歸根結底是因為堅持黨的絕對領導。檢察公益訴訟專門立法作為完善公益訴訟制度的重要一環(huán)，必須提高政治站位，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。實踐中，黑龍江省檢察機關持續(xù)加大維護國家生態(tài)安全、糧食安全、安全生產(chǎn)等重點領域公益訴訟辦案力度，推動多部地方性立法增加檢察公益訴訟條款，以法治方式鞏固提升檢察公益訴訟厚植黨的執(zhí)政根基作用，從制度和法律層面確保黨中央的路線方針政策和戰(zhàn)略決策部署得到全面貫徹和有效實施。

　?。ǘ﹫猿忠匀嗣駷橹行?。習近平總書記強調(diào)：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民?！雹芰暯椒ㄖ嗡枷氲母玖⒆泓c是堅持以人民為中心，堅持法治為人民服務。檢察公益訴訟自誕生以來，始終聚焦人民群眾急難愁盼問題，通過高質(zhì)效辦好每一個公益訴訟案件，切實提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。檢察公益訴訟專門立法也必須堅持人民主體地位，確保檢察公益訴訟法充分體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。立法中還應拓展公眾有序參與的渠道，做好法律草案公開征求意見和研究反饋工作，充分吸納民意、匯聚民智。實踐中，黑龍江省檢察機關始終牢記為民宗旨，將堅持以人民為中心的發(fā)展思想貫穿公益訴訟檢察辦案工作始終，在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、個人信息保護等法定領域持續(xù)發(fā)力，堅持以“三個善于”引領做實“高質(zhì)效辦好每一個案件”，解決了一批人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，取得了良好的政治效果、法律效果、社會效果。

　?。ㄈ﹫猿滞七M依法行政。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，是習近平法治思想的核心要義之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把依法行政作為全面依法治國的重要組成部分和重點工作任務加以推進。按照習近平總書記提出的“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”⑤的要求，建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，督促行政機關依法行政、嚴格執(zhí)法。中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也專門強調(diào)要“支持檢察院開展行政訴訟監(jiān)督工作和行政公益訴訟，積極主動履行職責或者糾正違法行為”。實踐中，行政公益訴訟案件已占檢察公益訴訟案件總數(shù)的90%左右，確定了行政公益訴訟在檢察公益訴訟中的主體地位。因此，檢察公益訴訟專門立法要體現(xiàn)制度初衷、回應實踐需要，重點對行政公益訴訟加以規(guī)范和完善，以立法保障檢察機關行政公益訴訟領域監(jiān)督權的有效運行，加強對公權力的監(jiān)督，有力督促行政機關依法行政。黑龍江省檢察機關充分發(fā)揮公益訴訟督促、協(xié)同、追責作用，開展小煤礦關閉整治、二次供水安全、黑土地公益保護、校園場館安全等公益訴訟專項法律監(jiān)督，既注重督促行政機關依法履職，力求在審前解決公益損害問題，又注重把握職責界限，做到履職不缺位、盡責不越位，并同步移送發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)和犯罪問題線索，取得了良好的監(jiān)督成效。

　　四、深刻領悟習近平法治思想的實踐偉力，把準檢察公益訴訟專門立法的關鍵內(nèi)容

　　習近平法治思想深刻把握全面依法治國的實踐方向，錨定建設社會主義法治國家的實踐目標，推動堅持破立并舉、強化系統(tǒng)集成的實踐創(chuàng)新，緊扣立足實際、符合國情、解決問題的實踐需求，具有極強的指導性、針對性和可操作性。在立法實踐中，要充分把握習近平法治思想的核心要義，深刻理解完善公益訴訟制度的目標導向和功能定位，把準檢察公益訴訟專門立法的關鍵內(nèi)容。

　?。ㄒ唬┝⒎▋?nèi)容要高度契合檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的憲法定位。檢察公益訴訟專門立法作為十四屆全國人大常委會立法計劃預備審議項目，最核心的問題是檢察機關在公益訴訟中的身份定位。作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關，檢察機關提起公益訴訟與刑事偵查、審查逮捕、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等其他檢察職能一樣，都是憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職權。但現(xiàn)有法律規(guī)范將檢察機關的身份限定為公益訴訟起訴人和上訴人，不符合檢察公益訴訟的法律監(jiān)督屬性，限制了檢察公益訴訟制度效能的發(fā)揮。檢察公益訴訟專門立法中應當立足檢察機關的憲法定位，明確檢察機關是以訴訟方式履行法律監(jiān)督職責，應當通過抗訴方式啟動公益訴訟二審程序。

　　（二）立法內(nèi)容要著力構建完備的檢察公益訴訟運行體系。檢察公益訴訟不同于傳統(tǒng)民事訴訟和行政訴訟，檢察公益訴訟專門立法要跳出私益救濟的思維定式，進行全流程、立體化設計，堅持問題導向，囊括實踐中迫切需要明確的程序規(guī)則和實體規(guī)定，構建完備、高效、嚴密的檢察公益訴訟法律制度體系。在程序規(guī)則上，構建檢察機關與行政機關、審判機關各司其職、相互配合、相互制約機制，明確檢察與審判的管轄銜接。調(diào)查核實權是高質(zhì)效辦理案件亟須的保障性權力，目前該權力的行使嚴重受制于調(diào)查范圍狹窄、手段單一、保障措施缺乏等而未能發(fā)揮出應有的作用。應當在檢察公益訴訟專門立法中對檢察機關調(diào)查核實權進行專章系統(tǒng)規(guī)定，明確調(diào)查核實方式和保障性措施，包括但不限于訓誡、罰款等強制性措施和查封、扣押等證據(jù)保全措施。制發(fā)檢察建議作為檢察公益訴訟的制度創(chuàng)新，使得九成以上的案件無須進入訴訟程序，在行政公益訴訟中的重要性不言而喻。為此，檢察公益訴訟專門立法應當單獨設立立案、調(diào)查和提出監(jiān)督意見的章節(jié)，與訴訟程序并列。在實體規(guī)定上，針對檢察公益訴訟實體依據(jù)不足問題，檢察公益訴訟專門立法應當明確包括懲罰性賠償、替代性修復、勞務代償、補植復綠等訴訟請求的規(guī)則和適用條件，以及個人信息保護、反壟斷等領域的責任承擔方式。針對實踐中公益損害賠償金管理使用不規(guī)范問題，應當規(guī)定公益損害賠償金的歸屬、管理、使用方式，確保賠償金真正用于公益。

　?。ㄈ┝⒎▋?nèi)容要不斷完善多元共治的公益保護格局。檢察公益訴訟專門立法應當突出檢察公益訴訟督促之訴、協(xié)同之訴的特點，構建以行政公益訴訟為主的訴訟格局，強化對公權力的監(jiān)督，促進優(yōu)化司法職權配置、推進法治政府建設、提高公益保護效率。以民事公益訴訟作為必要補充，在行政機關窮盡法定職權或不適宜行使公權力的情況下，直接追究侵害公益的民事主體相關修復與賠償責任。鑒于公益訴訟制度以檢察公益訴訟為主體，檢察公益訴訟專門立法對此應予確認，并據(jù)此優(yōu)化檢察機關與行政機關、社會組織等各類主體的民事起訴順位，修改現(xiàn)行社會組織起訴順位優(yōu)先于檢察機關的規(guī)定，賦予檢察機關與社會組織同等的起訴地位。規(guī)定檢察機關可以督促和支持其他主體起訴、受理公益損害舉報，鼓勵國家機關、社會組織和人民群眾共同保護公益。

　?。ㄋ模┝⒎▋?nèi)容要研究確立“三位一體”監(jiān)督體系。黑龍江省檢察機關在檢察公益訴訟實踐中，探索形成了“監(jiān)管違法追責、犯罪行為打擊、公益損害恢復”三位一體公益保護法律監(jiān)督模式。針對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題線索分類施策，對涉嫌違法違規(guī)問題線索移送紀檢監(jiān)察機關，以追責促整改；對涉嫌普通犯罪問題線索移交公安機關，并啟動立案監(jiān)督，同時對涉嫌職務犯罪問題線索移送紀檢監(jiān)察機關，以打擊促懲治；對公益損害問題，公開宣告、公告檢察建議，以監(jiān)督促規(guī)范。這為深化檢察權運行機制改革提供了可復制可推廣的“龍江樣本”，對立法也有借鑒意義。檢察公益訴訟專門立法應當明確檢察機關在辦理公益訴訟案件中，對于發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違規(guī)或者刑事犯罪問題線索，移送有管轄權的主管機關處理，明確與紀檢監(jiān)察部門的銜接配合，建立不落實檢察建議的督促問責機制，形成以檢察公益訴訟為起點的公益保護立體監(jiān)督體系。

　　作者：黑龍江省人民檢察院黨組書記、檢察長