深化立法領(lǐng)域改革 堅持改革和法治相統(tǒng)一

許安標(biāo)

　　黨的二十屆三中全會緊緊圍繞推進中國式現(xiàn)代化，擘畫了進一步全面深化改革的戰(zhàn)略舉措。全會《決定》強調(diào)，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度，并對完善中國特色社會主義法治體系、深化立法領(lǐng)域改革作出戰(zhàn)略部署，對建設(shè)更高水平的社會主義法治國家，具有重大而深遠(yuǎn)意義。

　　新時代處理改革和法治關(guān)系

　　取得重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成果

　　習(xí)近平法治思想科學(xué)闡釋了改革和法治的關(guān)系。改革的特點是“破與變”，法治的特點是“立與定”，兩者形成張力，處理不當(dāng)，就會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突，歷史上和現(xiàn)實中都有相互掣肘的事例和教訓(xùn)。過去曾有觀點認(rèn)為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，現(xiàn)有的法律規(guī)定妨礙和遲滯改革，改革要上路、法律要讓路；也曾有觀點認(rèn)為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權(quán)威性和適當(dāng)?shù)臏笮?，法律很難引領(lǐng)改革。針對實踐中的難題和認(rèn)識上的誤區(qū)，習(xí)近平總書記運用馬克思主義的立場觀點方法，把馬克思主義法治理論同中國具體實際和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化相結(jié)合，深入思考改革和法治的關(guān)系，創(chuàng)造性提出一系列原創(chuàng)性重要理論和論斷，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”“要高度重視運用法治思維和法治方式推進改革，堅持重大改革于法有據(jù)”“科學(xué)立法是處理改革和法治關(guān)系的重要環(huán)節(jié)”……這些重要論述，廓清迷霧，破除了對改革和法治關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)，破解了改革和法治的現(xiàn)實難題，為處理改革和法治的關(guān)系提供了根本遵循和科學(xué)指引。

　　憲法和立法法為處理改革和法治的關(guān)系提供了根本法依據(jù)和法律規(guī)范。1982年通過的現(xiàn)行憲法，集中體現(xiàn)了黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策，并根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年先后5次對現(xiàn)行憲法部分內(nèi)容作出重要修正，共通過52條憲法修正案，憲法在實踐中實現(xiàn)與時俱進。歷次憲法修改都體現(xiàn)了鮮明的改革特色，將重大改革原則和成果上升為根本法規(guī)定。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，是對現(xiàn)行憲法的一次十分重要的修改，確立習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導(dǎo)地位，調(diào)整充實中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標(biāo)內(nèi)容，完善依法治國和憲法實施舉措，充實堅持和加強中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，對監(jiān)察委員會作出規(guī)定等。這些都是新時代取得的重大理論成果、實踐成果和制度成果，為全面深化改革提供了根本法保障。

　　立法法作為“管法的法”，于2000年3月由九屆全國人大三次會議通過，此后分別于2015年、2023年進行了兩次修改，為處理立法與改革的關(guān)系提供了重要制度規(guī)范。2015年修改立法法，為實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，明確了授權(quán)決定的期限和實施要求，并增加規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。”這為立法授權(quán)改革提供了法律依據(jù)。2023年修改立法法，增加規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用?！睂?015年立法法關(guān)于授權(quán)改革的規(guī)定進行補充完善，刪去在“行政管理等特定領(lǐng)域”的限定，使授權(quán)決定適用性更廣。還增加規(guī)定：“暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定的事項，實踐證明可行的，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時修改有關(guān)法律；修改法律的條件尚不成熟的，可以延長授權(quán)的期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。”這些修改完善，為解決全面深化改革中遇到的重大法律問題提供了重要原則、方式和規(guī)范。

　　新時代立法與改革

　　良性互動，相輔相成，相伴而行

　　新思想引領(lǐng)改革和法治同頻共振、同向發(fā)力，形成寶貴經(jīng)驗和做法。

　　對實踐證明行之有效的，及時上升為法律，以立法形式確認(rèn)改革經(jīng)驗和成果。對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革成果，及時上升為法律，是立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的重要方式。深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革總體安排中的重要一環(huán)、重要一步。經(jīng)過局部試點，全國推開，2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過監(jiān)察法，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察制度。此后還相繼制定了監(jiān)察官法、政務(wù)處分法，確立監(jiān)察法規(guī)的法律地位等，為監(jiān)察法的實施提供堅實基礎(chǔ)。

　　對立法條件還不成熟的，依法及時作出授權(quán)決定，對有關(guān)改革事項進行實踐探索。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，嚴(yán)格依照法定程序作出授權(quán)依據(jù)，在若干地區(qū)開展改革試點，確保有關(guān)改革試點在法治框架內(nèi)依法有序推進，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革，確保改革和法治實現(xiàn)良性互動。黨的十八大以來，全國人大常委會先后作出50多項授權(quán)決定和改革決定，涉及自由貿(mào)易試驗區(qū)、行政審批制度改革、農(nóng)村土地制度改革、金融體制改革、司法體制改革、公務(wù)員制度改革、社會保險制度改革、軍官制度改革、武警部隊改革等多個方面，為局部地區(qū)或者特定領(lǐng)域先行先試，積累可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗，提供法律支持保障。按照授權(quán)決定和改革決定要求，及時安排聽取審議試點工作情況報告，推動有關(guān)方面及時總結(jié)經(jīng)驗、提出復(fù)制推廣建議，統(tǒng)籌安排相關(guān)立法修法工作，從改革實踐中吸取經(jīng)驗，完善法治。授權(quán)決定到期后，對于實踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的改革舉措，及時總結(jié)修改完善相關(guān)法律；對需要繼續(xù)探索的改革舉措，決定延長試點期限或納入新的試點加以完善；實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律。

　　對不適應(yīng)改革要求的有關(guān)法律法規(guī)，及時修改廢止。現(xiàn)行法律不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，或與改革決策不一致的，盡快修改法律，為推進相關(guān)改革提供法律依據(jù)，保障經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域重大改革措施順利實施。近年來，除了對改革事項涉及的法律進行系統(tǒng)性修改或?qū)ｍ椥薷耐?，為使法律及時跟進改革需要，還通過打包方式修改法律。打包修改法律是基于同一改革需要，對若干法律中的同類問題、相近或者相關(guān)的條款一并進行修改，以實現(xiàn)同一目的。打包修法的修改幅度較小、修改內(nèi)容比較單一、各方面意見比較一致，在工作流程上更加簡便快捷、協(xié)同高效，能夠快速有效地應(yīng)對經(jīng)濟社會的變化和改革發(fā)展的需求。黨的十八大以來，打包修改的數(shù)量大幅上升，至今已有25次155件，集中在貫徹落實黨中央重大決策部署，推動和保障相關(guān)改革舉措落地，包括放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境、政府職能轉(zhuǎn)變、深化黨和國家機構(gòu)改革等。

　　在研究改革方案和改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。在醞釀作出重大改革決策部署時，同步研究考慮立法需求，不斷提高立法與改革銜接的速度、準(zhǔn)度和精度，實現(xiàn)立法決策與改革決策的精準(zhǔn)有效銜接，為加強改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效提供堅實的法治保障。比如，深化黨和國家機構(gòu)改革，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。2018年，黨的十九屆三中全會通過關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定。同年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提請十三屆全國人大一次會議審議通過。在機構(gòu)改革方案研究和落實過程中，同步部署研究改革涉法問題，組織專項任務(wù)小組進行研究，推動落實。

　　準(zhǔn)確把握深化立法領(lǐng)域改革精神和任務(wù)要求

　　增強推動落實的自覺性

　　立法是推進制度建設(shè)、體制機制改革，落實改革方案和舉措，明確規(guī)范改革路徑的重要途徑和形式，深化立法領(lǐng)域改革在全面深化改革中具有重要地位作用。全會《決定》以“深化立法領(lǐng)域改革”為題作出專項部署，本身就是一項具有創(chuàng)新性的舉措和概括。立法調(diào)整社會關(guān)系，領(lǐng)域?qū)拸V，深化立法領(lǐng)域改革，統(tǒng)領(lǐng)了立法體制機制、方式方法以及立法如何更好反映體現(xiàn)客觀規(guī)律、立法活動自身規(guī)律的改革要求，包括了豐富內(nèi)涵，必將有力推動立法工作高質(zhì)量發(fā)展。適應(yīng)新一輪全面深化改革的要求，堅持全面依法治國，深化立法領(lǐng)域改革十分必要。隨著法律體系的形成完善和發(fā)展充實，其覆蓋調(diào)整的領(lǐng)域更廣更全，全面深化改革將更多涉及現(xiàn)有法律的規(guī)定，立改廢釋纂的任務(wù)將更加繁重，要求更高、時效更強。

　　全會《決定》提出深化立法領(lǐng)域改革的具體任務(wù)，是黨的十八大以來全面深化改革、全面依法治國要求的延續(xù)發(fā)展，既有重申強調(diào)，又提出了新舉措新要求。重申強調(diào)的任務(wù)，說明其十分重要，具有基礎(chǔ)性，也是需要持續(xù)推進、不可能一蹴而就的，同時還要結(jié)合新形勢深刻把握。實踐無止境，改革開放無止境，立法也無止境；立法質(zhì)量沒有最好，只有更好；只有進行時，沒有完成時。因此任務(wù)中提出，要繼續(xù)完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，提高立法質(zhì)量，以更好發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動、規(guī)范、保障作用，為中國式現(xiàn)代化提供有力法治保障。具體任務(wù)可以概括為五個方面：

　　一是加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施制度體系。建立憲法實施情況報告制度，完善合憲性審查、備案審查制度。憲法是中國特色社會主義法律體系的核心，加強憲法實施和監(jiān)督在法治國家建設(shè)中具有重要牽引作用。在總結(jié)備案審查工作報告的基礎(chǔ)上，建立憲法實施情況報告制度，將成為推動憲法實施的有力形式。

　　二是完善立法工作格局。完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，探索區(qū)域協(xié)同立法，指明了立法體制改革的重點方向，要明確立法各方面各環(huán)節(jié)的責(zé)任要求，形成立法工作合力。立法是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，立法踐行全過程人民民主，吸納民意、匯集民智，既是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，又是立法工作規(guī)律的內(nèi)在要求，也是完善立法工作格局的重要內(nèi)容。

　　三是加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法。圍繞全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措，聚焦構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制、發(fā)展全過程人民民主、建設(shè)社會主義文化強國、提高人民生活品質(zhì)、建設(shè)美麗中國、建設(shè)更高水平平安中國、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和長期執(zhí)政能力，強基固本，突出立法重點，區(qū)分輕重緩急，研究謀劃立法工作。

　　四是統(tǒng)籌運用立改廢釋纂等多種形式。立法主動與改革決策相銜接，落實改革舉措，及時把改革成果上升為法律制度，特別是通過基礎(chǔ)性、綜合性法律的制定修改，開展法典編纂，確認(rèn)鞏固歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)的改革成果。建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺，既是匯集展示法治體系建設(shè)成果的需要，也有利于人民群眾查詢了解制度建設(shè)成果和依據(jù)，充分發(fā)揮社會各方面在法治建設(shè)中的作用，協(xié)同推進立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，弘揚社會主義法治精神。

　　五是健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機制。這是堅持依法治國與依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在精神上宗旨上是一致的，但在具體調(diào)整對象、方式方法上又有所差別，既要善于把黨言黨語轉(zhuǎn)化為法言法語，避免簡單照抄照搬甚至復(fù)制，又要使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相銜接，重點是調(diào)整事項和對象有交叉重疊的方面，通過征求意見、相互溝通、座談交流等機制在起草、制定和實施過程中，在不同層面協(xié)調(diào)。

　　對深化立法領(lǐng)域改革任務(wù)的領(lǐng)會把握，既要找準(zhǔn)切入點，明確具體任務(wù)，又要跳出具體任務(wù)，從全局上、大局上，新形勢、新要求上深刻把握。全會《決定》對進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的重大意義的深刻闡述和提出的總體要求，包括全面深化改革的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)和聚焦的重點、完成時限、貫徹的原則等，對深化立法領(lǐng)域改革都具有重要的指導(dǎo)意義，需要在立法領(lǐng)域改革中切實貫徹。全會《決定》對經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國家安全、國防和軍隊等方面部署的改革任務(wù)，加強黨對改革的領(lǐng)導(dǎo)、深化黨的建設(shè)制度改革、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭等提出的要求和任務(wù)，也有諸多涉及立法任務(wù)的，如明確點出的立法項目有編纂生態(tài)環(huán)境法典，制定金融法、民營經(jīng)濟促進法、反跨境腐敗法，修改監(jiān)察法、完善監(jiān)督法等，還有許多制度建設(shè)、體制機制改革任務(wù)，也涉及立法修法，要從以中國式現(xiàn)代化推進強國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)全局，提高政治站位，準(zhǔn)確把握，增強推動落實的自覺性，扎實推進深化立法領(lǐng)域改革任務(wù)落地生效。

　　（作者系全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學(xué)會副會長）