堅持以憲法為根本立法依據(jù)

許安標

　　中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的法律載體。習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年的重要文章中指出，“憲法集中體現(xiàn)了黨和人民的統(tǒng)一意志和共同愿望，是國家意志的最高表現(xiàn)形式”“憲法是國家一切法律法規(guī)的總依據(jù)、總源頭”，深刻闡明了憲法在中國特色社會主義法律體系中的核心、基礎和統(tǒng)領地位。完善中國特色社會主義法律體系，形成完備的法律規(guī)范體系，必須堅持以憲法為根本依據(jù)，夯實法治之基，鑄牢法治之軌，為實現(xiàn)中華民族偉大復興提供有力法治保障。

　　一、憲法是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的根本依據(jù)和遵循

　　在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，首先是按照憲法確定的方向、道路、規(guī)則、機制，充分釋放和高效利用驅動力、牽引力，激發(fā)內(nèi)生力，保障經(jīng)濟社會各項事業(yè)蹄疾步穩(wěn)、行穩(wěn)致遠，達成目標。憲法為此奠定了基石，鋪設了路基，樹立了路標，提供了根本依據(jù)和遵循。

　?。ㄒ唬椃ù_定了國家的前進方向

　　方向決定道路，道路決定命運。毛澤東同志指出：“用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！敝袊伯a(chǎn)黨自成立之日起，就致力于為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。百年奮斗，滄桑巨變。改革開放以來，經(jīng)過接續(xù)奮斗，僅用幾十年就走完了發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的工業(yè)化歷程，全面建成小康社會，創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。改革開放以來我們?nèi)〉靡磺谐煽兒瓦M步的根本原因，歸結起來就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度，發(fā)展了中國特色社會主義文化。我國憲法深刻總結我國社會主義革命、建設、改革的成功經(jīng)驗，以根本法形式確認了黨團結帶領全國各族人民取得的成果，確立了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化，為國家的發(fā)展進步確定了清楚明晰的方向目標路徑。

　　現(xiàn)行憲法在序言中深刻闡述了中國共產(chǎn)黨帶領全國各族人民推翻三座大山、實現(xiàn)民族獨立、建立人民政權、進行社會主義建設的偉大歷程，確立了經(jīng)歷史和人民選擇形成的中國共產(chǎn)黨的領導地位，確立了國家的指導思想、根本任務、奮斗目標等重大方向性問題，規(guī)定了工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國體。2018年修改憲法，確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入總綱第一條，充實堅持和加強中國共產(chǎn)黨的全面領導的內(nèi)容，夯實全黨全國各族人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興而團結奮斗的思想基礎和政治基礎，確保始終沿著中國特色社會主義道路前進。

　?。ǘ椃閲覚C器的平穩(wěn)運行提供根本規(guī)范

　　國家表現(xiàn)為由不同機構系統(tǒng)集成的組織體系，這些國家機構具體行使著各項國家權力。它們的產(chǎn)生構成、職權職責、程序活動、功能作用、相互關系等，直接關系著國家機器的平穩(wěn)運行、功效發(fā)揮、宗旨實現(xiàn)，必須要有權威的規(guī)范和保障。憲法確立了與人民民主專政國體相適應的人民代表大會制度政體，規(guī)定了民主集中制原則、法治原則、尊重和保障人權原則，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等一系列基本政治制度，還規(guī)定了許多重要制度，為各類國家機器的運行提供規(guī)范和保障。

　　憲法明確規(guī)定國家機構實行民主集中制的原則。國家的一切權力屬于人民，人民通過民主選舉，產(chǎn)生各級人民代表大會，行使國家權力。全國人大是最高國家權力機關，代表全國人民統(tǒng)一行使國家權力。全國人大充分反映民情民意，把人民的意志集中起來制定為法律和具有法律效力的決定，討論決定重大問題，產(chǎn)生國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關并對其進行監(jiān)督。同時，我國憲法還明確規(guī)定國家權力機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關以及其他重要國家機關的職責權限和基本的履職程序，并建立有效的監(jiān)督制約體制機制，既保證國家權力的統(tǒng)一，又保證各國家機構各司其職、分工負責、高效運轉。正是憲法保障人民民主專政的國家機器高效有序運轉，不同類型的國家機構相互銜接、自成一體，將民主集中制原則轉化為國家制度，并將其優(yōu)勢在治國理政過程中源源不斷地釋放出來，轉化為治理效能。

　?。ㄈ椃閼獙χ卮箫L險挑戰(zhàn)、化解重大矛盾提供了根本保障

　　實現(xiàn)中華民族的偉大復興不可能輕輕松松，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家不可能一帆風順，會遇到重大風險挑戰(zhàn)、重大阻力困難、重大矛盾問題等，憲法為克服前進道路上的困難風險提供了制度、辦法和力量。中國共產(chǎn)黨是風雨來襲時中國人民最可靠的主心骨，堅持一切為了人民、一切依靠人民，凝聚全體人民的共同意志、智慧辦法，匯集磅礴力量。憲法堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，并為此確立了制度平臺和載體機制，將三者貫穿打通。例如，2020年和2021年，在黨中央堅強領導下，全國人大先后通過關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定、關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，全國人大常委會先后制定香港特別行政區(qū)維護國家安全法、修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二等。這些都是全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據(jù)憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的新制度安排，對推動香港局勢實現(xiàn)由亂到治的重大轉折，進而實現(xiàn)由治及興，保持香港的長期繁榮穩(wěn)定，具有重大意義。

　　二、健全憲法相關法律制度和機制，為保證憲法更好實施提供制度支撐

　　習近平總書記指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作?！雹賾椃ㄒ?guī)定國家的重大制度和重大事項，構建了法治軌道的基礎、線路、標準等主要元素，保障法治軌道暢通運行、功效發(fā)揮，還要細化規(guī)劃設計，精心施工建設，做好檢修維護，把憲法確定的“四梁八柱”封閉貫通、配套裝修、調適契合。這其中最直接的是要健全憲法相關法律制度和機制，保證憲法更好實施。

　?。ㄒ唬椃仁橇⒎ǖ母疽罁?jù)，又賦予立法重要責任

　　憲法與各項法律法規(guī)和制度的關系，是源頭與江河、母法與子法、統(tǒng)領與分支的關系。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等各種法律法規(guī)和制度都是從憲法中延伸出去、派生出來的?！皢柷堑们迦缭S？為有源頭活水來?！北ＷC法律法規(guī)和制度的合法性、有效性，必須以憲法為根本依據(jù)；同時，憲法中規(guī)定了許多重要制度，需要立法落實細化，也有許多條款明確要求或授權法律作出具體規(guī)定。例如，憲法規(guī)定，全國人大及其常委會的組織和工作程序、國務院的組織、監(jiān)察委員會的組織和職權、人民法院的組織、人民檢察院的組織等由法律規(guī)定。落實憲法要求，全國人大制定全國人大組織法、國務院組織法、監(jiān)察法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，對上述國家機關的組織和職權作出具體規(guī)定。2018年憲法修正案中增加有關監(jiān)察委員會的規(guī)定，為國家監(jiān)察體制提供了憲法依據(jù)。十三屆全國人大一次會議審議并通過監(jiān)察法，對國家監(jiān)察體制和監(jiān)察機關的活動作出系統(tǒng)明確的規(guī)定，對憲法有關監(jiān)察制度的規(guī)定具體化、明確化，從而將憲法的有關規(guī)定予以貫徹落實。憲法中有許多“由法律規(guī)定”“依照法律規(guī)定”或是“在法律規(guī)定的范圍內(nèi)”等條款，既是立法授權，又是立法責任，立法的重要使命之一，就是貫徹落實憲法規(guī)定，將其變成生動現(xiàn)實的法治秩序。

　　憲法確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制，國家立法權由全國人大及其常委會統(tǒng)一行使，法律只能由全國人大及其常委會制定；在保證國家法治統(tǒng)一的前提下，國務院、國家監(jiān)察委員會、省級人大及其常委會和設區(qū)的市（自治州）的人大及其常委會、民族自治地方的人大，可以制定行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等。加強立法工作，提高立法質量，形成完備的法律規(guī)范體系，是保證憲法全面實施的重要途徑。黨的十八大以來，截至2022年12月十三屆全國人大常委會第38次會議，全國人大通過憲法修正案，全國人大及其常委會制定法律72件，修改法律242件次，作出法律解釋10件，通過有關法律問題和重大問題的決定99件次，現(xiàn)行有效法律295件。新時代以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系不斷發(fā)展完善，將保證憲法全面實施的制度體系提升到新水平。要進一步加強立法，履行好憲法賦予的使命和責任，以完備的法律制度保證憲法更好地實施。

　?。ǘ┩晟茟椃ㄏ嚓P法，加強憲法制度建設

　　我國的法律體系由在憲法統(tǒng)領下的憲法相關法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個部門構成。七個法律部門都與憲法有著密切關系，從不同方面貫徹落實憲法。憲法相關法，顧名思義，與憲法關系最為密切，相關內(nèi)容最為集中。它是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范，調整國家政治關系，主要包括國家機構的產(chǎn)生、組織、職權和基本工作原則方面的法律，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，維護國家主權、領土完整、國家安全、國家標志和象征方面的法律，保障公民基本政治權利方面的法律。截至2022年12月，現(xiàn)行有效憲法相關法共49件。例如，選舉法、各項國家機構組織法等法律，建立了人大代表和國家機構領導人員選舉制度，規(guī)定了有關國家機構的組織、職權和權限等方面的制度，為人民當家作主提供制度保障，為國家機構的產(chǎn)生運行提供法律基礎；居民委員會和村民委員會組織法，落實城鄉(xiāng)基層群眾自治制度；集會游行示威法、國家賠償法等法律，保障公民基本政治權利。這些法律把憲法確定的國家與公民的關系進一步制度化、規(guī)范化、程序化，使之成為長期堅持、有效實施的制度機制。加強憲法制度建設，完善憲法相關制度和機制，首先要把作為法律體系構成部門之一的憲法相關法完善好、實施好。

　?。ㄈ﹫猿秩嗣裰黧w地位，加強人民權利保障立法

　　憲法是人民權利的保障書，是每個公民享有權利、履行義務的根本保證，公民的基本權利和義務是憲法的核心內(nèi)容?，F(xiàn)行憲法規(guī)定國家尊重和保障人權，廣泛規(guī)定了公民的平等權，宗教信仰自由，人身自由，批評、建議、申訴、控告、檢舉權和取得賠償權，受教育權利，有關婚姻、家庭、老人、婦女和兒童的權利等，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面。在憲法的保障下，公民的各項權利和自由不僅得到充分尊重和保障，而且通過黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展落到實處。改革開放以來，我國累計實現(xiàn)7.7億農(nóng)村人口脫貧，在新時代組織實施了人類歷史上規(guī)模最大、力度最強的脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對貧困問題，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡；建成世界上規(guī)模最大的教育體系、社會保障體系、醫(yī)療衛(wèi)生體系，高等教育毛入學率2021年達到57.8%，基本養(yǎng)老保險覆蓋10.4億人，基本醫(yī)療保險參保率穩(wěn)定在95%。實踐充分證明，現(xiàn)行憲法有力維護了最廣大人民的根本利益，保障了人民群眾對美好生活的向往和追求。全面實施憲法，必須堅持人民主體地位，加強人民權利保障立法，將尊重和保障人權的憲法原則貫穿到立法活動的全過程和各方面，讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。要加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，完善保障公民人身權、財產(chǎn)權、人格權和基本政治權利立法，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權利，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，促進全體人民共同富裕，保障和促進社會公平正義，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，通過制度的力量讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

　　三、加強立法監(jiān)督，維護憲法權威

　　習近平總書記強調：“加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質量，堅決糾正違憲違法行為?！雹凇耙姘l(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，每一個立法環(huán)節(jié)都把好憲法關，努力使每一項立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權威、保證憲法實施。”③貫徹上述要求既要在制定階段強化憲法意識，樹牢憲法觀念，增強憲法自覺，弘揚憲法精神；又要在通過公布以至實施之后，加強立法監(jiān)督，完善制度機制，形成制度閉環(huán)，及時糾錯改錯，通過倒逼機制，堅決杜絕不符合憲法、不符合法治的內(nèi)容以法律規(guī)范的名義出現(xiàn)，堅決防止地方保護、部門利益法制化。

　　一是積極穩(wěn)妥推進合憲性審查。推進合憲性審查是全面依法治國的重要環(huán)節(jié)和戰(zhàn)略舉措。黨的十九大提出，推進合憲性審查工作。2020年2月，黨中央印發(fā)關于推進合憲性審查工作的指導性文件，對推進合憲性審查工作作出具體部署。2020年12月，黨中央印發(fā)《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》，明確提出“全國人大及其常委會通過的法律和作出的決定決議，應當確保符合憲法規(guī)定、憲法精神。推進合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、程序”。實踐中積極探索，加強對法律草案審議過程中的合憲性、涉憲性問題研究，作出說明和回應。

　　積極穩(wěn)妥推進這一重大舉措，要建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規(guī)定如何理解、如何實施、如何適用的，都應當事先經(jīng)過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合，以更好實現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性和適應性的統(tǒng)一。要健全完善法律草案合憲性審查程序機制，形成科學有效的法律草案合憲性審查程序、規(guī)則和標準，確保全國人大及其常委會通過的法律和作出的決定決議，都符合憲法規(guī)定、體現(xiàn)憲法精神。

　　二是增強備案審查力度和剛性。備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的重要制度設計。憲法首先確立了地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的備案制度。2000年3月，全國人大制定立法法，全面規(guī)定了法規(guī)、規(guī)章等公布后，報送全國人大常委會、國務院等機構備案并接受審查的制度，此后通過制定各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法、修改立法法等進一步完善備案審查制度，并在實踐中積極推進。自2017年以來，法制工作委員會連續(xù)5年向全國人大常委會提出關于備案審查工作情況的報告，取得了良好法律效果和社會效果。加大對公民、組織提出的審查建議的審查力度，推動解決夫妻共同債務、城鄉(xiāng)人身損害賠償標準不統(tǒng)一、超生即開除等問題。例如，2018年，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審查，有關法制工作機構經(jīng)認真研究，提出了適時廢止收容教育制度的意見，所提問題得到妥善解決。

　　習近平總書記在黨的二十大報告中指出，完善和加強備案審查制度。貫徹落實黨的二十大對備案審查工作的要求，一方面要做好制度完善工作，完善備案審查的機制、方式、程序和標準，將所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件都依法依規(guī)納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊間備案審查銜接聯(lián)動機制；另一方面要加大備案審查工作力度，落實好有件必備、有備必審、有錯必糾的要求，認真研究處理公民、組織提出的審查建議，增強備案審查制度的剛性，進一步提升備案審查工作整體實效。

　　三是積極開展法律法規(guī)清理。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，有些法律法規(guī)的滯后性顯現(xiàn)出來，不適應實際需要；有些法律法規(guī)還存在不盡一致、不夠銜接的問題；有些法律法規(guī)受制定時客觀條件限制，只作了原則規(guī)定，操作性不強，難以很好實施等。法律法規(guī)清理，是集中、批量、主動、自覺糾正法律法規(guī)中存在的不一致、不銜接、不適應問題，解決法律體系中帶有一定普遍性的問題。例如，2009年，經(jīng)過一段時間的法律清理，十一屆全國人大常委會廢止了8件法律和有關法律問題的決定，修改了59件法律中的141條規(guī)定，并建議國務院和有關方面盡快制定現(xiàn)行法律的配套法規(guī)，為如期形成中國特色社會主義法律體系打下了堅實基礎。十三屆全國人大以來，圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署和重要法律實施，對生態(tài)環(huán)境保護、民事關系、長江保護、人口與計劃生育、行政處罰、食品藥品安全等20多個領域的規(guī)范性文件，組織有關方面和地方人大開展集中清理和專項審查，推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實。實踐表明，及時組織開展重點領域規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，對于實現(xiàn)相關領域上下聯(lián)動、左右協(xié)同，促進法律體系科學統(tǒng)一，具有重要意義。要將法律法規(guī)清理制度化、機制化，明確在何種情況下以何種方式開展法律法規(guī)清理，對清理發(fā)現(xiàn)的明顯不適應、不一致、不協(xié)調的突出問題，區(qū)分情況分類分步驟地加以解決，及時修改或廢止已不符合實際、不適應需要的相關規(guī)定。加強前瞻性研究，在制定法律時，同步研究考慮修改其他法律相關規(guī)定、清理有關法規(guī)、制定配套法規(guī)的需要。

　　習近平總書記在黨的二十大報告中指出，加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權威?？偨Y憲法實施的歷史經(jīng)驗，憲法制度建設貫穿其中，憲法制度既包括憲法本身確立的各項重大制度，又包括憲法實施和憲法監(jiān)督等各項制度，憲法制度、憲法實施、憲法監(jiān)督緊密聯(lián)系，各有側重。立法在其中扮演重要角色，發(fā)揮重要作用，必須始終堅持以憲法為根本依據(jù)，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

　　作者：全國人大常委會法制工作委員會副主任，中國法學會副會長