實現(xiàn)人民至上與法治政府建設更好地結合

甘藏春

? ? ? ?黨的十九屆六中全會是在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯的關鍵節(jié)點上召開的一次重要會議。全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》（以下簡稱《決議》），對于全黨統(tǒng)一思想，團結和帶領全國人民在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新的征程中奮勇前進，必將產(chǎn)生重大而深遠的影響。《決議》提煉和總結的十條歷史經(jīng)驗，是我們黨最寶貴的精神財富，彌足珍貴。它既是百年奮斗歷史的科學總結，又是我們黨在新征程中接續(xù)奮斗必須遵循的科學指南。

　　一、歷史基礎：從全心全意為人民服務到堅持人民至上

　　堅持人民至上，是我們黨百年奮斗歷史經(jīng)驗的重要組成部分。人民至上的內(nèi)涵十分豐富，主要有：一是，人民利益。中國共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益，沒有任何自己特殊的利益，從來不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。二是，人民立場。中國共產(chǎn)黨的全部決策和行動，都以實現(xiàn)最廣大人民根本利益為目標，維護和發(fā)展最廣大人民的利益是全部政策的出發(fā)點和最高的判斷標準。堅持一切為了人民、一切依靠人民，堅持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。①三是，人民中心。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動，必須始終堅持人民是歷史的創(chuàng)造者，始終堅持人民的主體地位，堅持以依法保障人民權益為根本目的，將人民群眾對美好生活的向往作為我們不懈奮斗的目標。

　　堅持人民至上是與中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的根本宗旨一脈相承的。1921年，黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領》提出革命軍隊必須與無產(chǎn)階級一起推翻資本家階級的政權，必須援助工人階級，直到社會階級區(qū)分消除的時候。1928年，毛澤東在《井岡山的斗爭》一文表達了黨及黨領導的軍隊為人民服務的思想。延安時期，毛澤東在張思德追悼會上發(fā)表了著名演講《為人民服務》，經(jīng)過“延安整風”，全心全意為人民服務作為黨的根本宗旨和中國共產(chǎn)黨人的精神品格，在這一時期走向成熟并得以確立。1945年，七大黨章規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨人必須具有全心全意為中國人民服務的精神，必須與工人群眾、農(nóng)民群眾及其他革命人民建立廣泛的聯(lián)系。并經(jīng)常注意鞏固與擴大這種聯(lián)系?！秉h的八大是在我們黨成功取得全國政權，成為執(zhí)政黨的背景下召開的，八大通過的黨章在“總綱”和“黨員”中再次規(guī)定了“全心全意地為人民群眾服務”。改革開放后，從黨的十二大到十九大，黨章都明確規(guī)定了“全心全意為人民服務”的根本宗旨。習近平總書記強調(diào)，新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。②人民至上是在黨的根本宗旨基礎上，適應新時代的要求提出來的。

　　二、有效探索：從依法行政到法治政府建設

　　在工人階級取得政權，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨之后，如何確保政府在履行職能的過程中始終堅持人民至上，始終不脫離群眾，是馬克思主義國家學說面臨的課題，也是國際共產(chǎn)主義運動面對的挑戰(zhàn)。在這方面，國際共產(chǎn)主義運動歷史上有過經(jīng)驗和教訓。馬克思在總結“巴黎公社”經(jīng)驗基礎上提出了“人民公仆”理論。列寧在創(chuàng)立人類歷史上第一個社會主義國家的實踐中，提出了“人民監(jiān)督”的思想。列寧認為，人民有監(jiān)督一切國家公務人員的權利?！耙卸喾N多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，以便消除蘇維埃政權的一切可能發(fā)生的弊病，反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草?！雹圻z憾的是，由于種種原因，列寧的這一思想沒有很好地實現(xiàn)。蘇聯(lián)以及一些二戰(zhàn)后實行蘇聯(lián)模式的東歐國家，到上世紀八十年代末和九十年代初，經(jīng)歷了“蘇東劇變”“紅旗落地”，有的還出現(xiàn)了國家解體的局面，究其原因是多方面的，但執(zhí)政黨和政府嚴重脫離人民是根本原因。

　　中華人民共和國成立后，我們黨始終高度重視在政府工作中不斷貫徹人民至上的理念，形成了一些卓有成效的經(jīng)驗和做法。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入、隨著對執(zhí)政規(guī)律的認識和深化，我們黨逐步開始探索運用法治方式來保障實現(xiàn)人民至上。1978年，黨的十一屆三中全會提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。④1997年，黨的十五大提出依法治國方略。1999年，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案正式確認“中華人民共和國實行依法治國”。1999年，國務院發(fā)布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》。2004年，國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》。2008年，國務院發(fā)布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》。2010年，國務院發(fā)布了《國務院關于加強法治政府建設的意見》。2012年，黨的十八大提出了“全面依法治國”的任務，在全面依法治國的推進中，提出了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。2015年，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015–2020年）》。2021年，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2021–2025年）》。對于法治政府建設在全面依法治國中的地位，習近平總書記多次強調(diào)：“推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。”⑤

　　回望我國法治政府建設的歷程，黨的十一屆三中全會以來，伴隨著依法治國的進程，我國政府建設的目標也經(jīng)歷了從“依法行政”到“法治政府”的過程。這種變化反映了我們黨對人民政府建設規(guī)律的認識和深化。從理論上看，依法行政與法治政府在本質(zhì)上是一致的，依法行政和法治政府的本質(zhì)特征都是強調(diào)政府在行使權力時，必須以法律為依據(jù)，符合憲法和法律規(guī)定的有關公權力行使主體、手段、目的、程序、權限的要求。但是，兩者之間也存在一些具體的區(qū)別。一是，地位不同。法治政府是依法行政的目標，而依法行政則是建設法治政府的主要手段。二是，邏輯關系不同。在全面依法治國的進程中，我們黨確立了“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”⑥的布局，在這個布局中，“依法行政”屬于“共同推進”的層面，而“法治政府”則屬于“一體建設”的層面。前者屬于實施層面，后者則屬于目標層面。在法治國家、法治政府、法治社會的三者關系上，法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的重點，法治社會是構筑法治國家的基礎。將法治政府與法治國家相連接，在理論上保證了法治政府建設能夠更好地體現(xiàn)法治國家建設的價值、觀念和要求，更好地彰顯我國政府建設的法治特點。不僅如此，法治國家的建設要通過法治體系建設來實現(xiàn)，這就要求我國法治政府建設的各項要求必須全面地體現(xiàn)在法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系中，必須貫穿到立法、執(zhí)法、司法、守法的法治建設全過程。三是，范圍不同。依法行政的范圍主要是規(guī)范和約束政府的公權力行使，是以政府行為為主線的，而法治政府的范圍較為廣泛，除了規(guī)范和約束政府行為之外，還包括服務行政、政府治理、數(shù)字政府等內(nèi)容。相比較而言，法治政府的范圍更具包容性，能夠涵蓋現(xiàn)代政府不斷變革的內(nèi)容。因此，從“依法行政”提升到“法治政府”，體現(xiàn)了新時代政府建設和改革的特點。

　　堅持人民至上與法治政府建設有機結合，是我們黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下極具成效的探索。法治政府建設是保證我國各級人民政府在政府工作中始終堅持人民至上的最有效途徑。一是，法治政府的建設是社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。新中國成立后，在完成恢復國民經(jīng)濟任務后，我國先后實行了計劃經(jīng)濟體制和社會主義市場經(jīng)濟體制。在政府工作中，堅持人民至上的要求始終如一，但是在不同的經(jīng)濟體制下，實現(xiàn)的方式則是不同的。在計劃經(jīng)濟條件下，利益主體是單一的，整個經(jīng)濟活動都是按照計劃來進行的，產(chǎn)品價格由政府制定，資源配置由政府決定，管理手段以行政管理為主。在這種體制下，保證人民政府堅持人民至上，主要通過對政府工作人員的思想教育、紀律整頓和群眾監(jiān)督等方式。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，資源配置是由市場來決定的，市場決定資源配置是通過市場交換來實現(xiàn)的，這就要求市場的主體是多元的，市場主體之間的地位是平等和自由的。由于通過市場價格機制來引導資源配置，市場主體之間是一種競爭關系，這就要求競爭是公平的。市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，就必然表現(xiàn)為尊重并保護財產(chǎn)權、平等保護市場主體自由競爭的制度需求。這種需求反映到法律制度上，就是權利平等、機會平等、規(guī)則平等。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。這些要求就是現(xiàn)代法治的基本要求。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的這些一般性要求也同樣適用于我國。因此，我國法治政府建設也必須體現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本要求。二是，法治政府建設的核心就是要保證各級政府依法行政。我國是社會主義國家，國家的性質(zhì)決定了我國的法律必須是人民意志的體現(xiàn)，必須體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。從這個意義上看，各級政府做到了依法行政，就是體現(xiàn)了人民至上。三是，法治的功能就在于固根本、穩(wěn)預期、利長遠。法治功能的實現(xiàn)是由法律的相對穩(wěn)定性和國家強制力來保證的。作為一種穩(wěn)定的由國家強制力來保證的規(guī)則，可以為公民、法人和其他組織在經(jīng)濟生活、社會生活中的行為后果提供準確的預判，從而達到規(guī)避風險的目的。法治提供的穩(wěn)預期的作用還表現(xiàn)在，當公民、法人和其他組織的合法權益受到政府不當行為的侵害時，法治提供了行政調(diào)解、行政復議、行政訴訟等救濟手段和程序。

　　三、理論嬗變：從傳統(tǒng)行政法治到中國特色社會主義行政法治

　　必須把人民至上融入到法治政府建設的全過程。我國社會主義國家性質(zhì)決定了我國的法治政府建設必須全過程體現(xiàn)人民至上。人民是推動法治政府建設的根本力量和主體，這就要求我們不能僅僅從抽象意義上去理解“人民至上”，而是要通過具體有效的程序把人民群眾納入到法治政府的建設進程中。一是，凡涉及公民、法人權利與政府公權力之間界限的立法，要貫徹人民群眾參與機制。通過公民、法人與政府部門充分協(xié)商互動，形成共識，使得立法建立在民主科學的基礎上。二是，尊重鼓勵人民群眾的實踐創(chuàng)造。人民群眾在經(jīng)濟生活和社會生活中遇到的“難事”“煩心事”，就是法治政府建設的突破口，法治政府建設正是在不斷解決人民群眾的訴求中不斷推進的。對于人民群眾在實踐中創(chuàng)造的經(jīng)驗，要納入到政府的管理體系，不斷地總結提煉，逐步上升為觀念、規(guī)則，充分拓展法治政府的內(nèi)涵。三是，要貫徹全過程民主原則。重點是保證人民群眾在政府重大決策過程中的知情權和參與權，保證政府在實施決策過程中，使大多數(shù)人民群眾的利益不受損、有增加，被損害的少數(shù)人的合法利益有補償、且正當。四是，堅持競爭中性原則。政府要在準入、許可、經(jīng)營運營、政府采購和招投標等方面，對各類企業(yè)平等對待，為它們平等參與市場競爭創(chuàng)造條件。五是，切實拓展人民群眾監(jiān)督政府的法律渠道。我國的法律設立了行政調(diào)解、行政爭議、行政訴訟等救濟渠道，人民群眾在自身權益遭受政府不當行為侵害時，按照公正、效率、低成本原則，理順各種救濟手段的關系，解決行政法與民法、刑法的相互銜接問題，形成以最低成本取得最大法律效益和社會效益的法律機制。

　　我們黨在人民至上與法治政府建設結合的進程上，已經(jīng)取得了長足的進步。法治政府的基礎是市場和政府之間的互動關系。我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，市場決定資源配置，同時更好地發(fā)揮政府的作用。市場配置是“無形的手”在發(fā)揮作用，而政府是通過“有形的手”發(fā)揮作用?！盁o形的手”要求政府不越位、不越界，“有形的手”要求政府不缺位，不越位與不缺位之間的關系要實現(xiàn)良性發(fā)展。社會主義市場經(jīng)濟體制，是社會主義制度與市場體制的有機結合。通過發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化和效率的最優(yōu)化。而社會主義制度則是保證發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，逐步實現(xiàn)共同富裕，促進社會不斷實現(xiàn)更高水平的公平正義。社會主義市場經(jīng)濟體制是實現(xiàn)公平正義和效率更高水平結合的制度基礎。這就要求按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)公平和效率之間的良性互動，這兩種互動關系決定了我國法治政府建設的方向和特點。

　　一是，雙重功能。我國法治政府建設突破了傳統(tǒng)的行政法治觀念，既有限制政府權力、防止政府權力濫用的功能，又有促進政府積極履行職能，更好地為人民服務的功能。防止權力的濫用和促進政府積極履行職能的雙重功能，是我國法治政府的特征。二是，效率政府。傳統(tǒng)的行政法治理論更加關注授權、限權，對于行政效率關注不夠，行政效率沒有得到應有的重視。我國實行的是集中力量辦大事的舉國體制，這是我國的制度優(yōu)勢，這就要求有高效率的政府系統(tǒng)，因此效率應該成為我國法治政府建設的基本要求。三是，實質(zhì)正義與程序正義相統(tǒng)一。公平正義是法治政府的基本價值。我國社會主義市場經(jīng)濟，不僅要求實現(xiàn)程序正義，還要求逐步實現(xiàn)實質(zhì)正義。一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展成果如何分配，是由這個國家社會制度的性質(zhì)決定的。我國社會主義性質(zhì)決定了政府必須堅持實質(zhì)正義與程序正義相統(tǒng)一的原則，一方面，為市場主體之間的自由競爭提供平等的秩序和法治環(huán)境。另一方面，在分配中，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，促進共同富裕。四是，治理型政府?，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個趨勢就是由“管理型政府”轉向“治理型政府”?！肮芾怼焙汀爸卫怼彪m然只有一字之差，但含義大不相同。所謂政府治理，就是政府通過與各種社會資源合作，制定合理的政策體系并有效實施，以實現(xiàn)特定政策目標的過程。政府管理與政府治理最大的區(qū)別是，管理是政府與社會組織之間呈上下垂直關系，而治理則要求政府與社會組織之間形成合作關系，一起制定政策，一起實現(xiàn)政策目標。黨的十九屆四中全會已明確提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，法治政府的建設也必然要實現(xiàn)從“管理型政府”向“治理型政府”轉變。五是，服務型政府。在早期西方國家政府職能的理論中，由于奉行“消極政府”“不管事的政府是最好的政府”的理念，政府的行政行為主要表現(xiàn)為“秩序行政”?！爸刃蛐姓币卜Q為“干涉行政”，指的是政府以維護良好的公共秩序為目標，依照法律對公民、法人的權利進行必要限制的行為。到了二十世紀二十年代之后，由于馬克思主義的傳播、工人運動的興起、經(jīng)濟危機的爆發(fā)，西方國家的政府理論開始從“消極政府”向“積極政府”轉變，反映到政府的行政行為就是“給付行政”的興起?！敖o付行政”主要是指政府為保障公民的社會經(jīng)濟權利，通過實施分配政策，為公民提供各種保障措施，包括提供基礎設施、社會行政、促進增長等。但是，除了“秩序行政”“給付行政”之外，我國法治政府的社會主義性質(zhì)和政府承擔的職能決定了，“服務行政”是我國政府行為的另一個特點。通過我國的政府改革，特別是黨的十八大以來“放管服”改革的實踐，“服務行政”已經(jīng)從“給付行政”的范疇獨立出來，成為與“秩序行政”“給付行政”并列的行政行為。“服務行政”指的是依照寓服務于管理的理念，在政府實施“秩序行政”“給付行政”的過程中為管理相對人提供的多種便捷化政務服務的行為?！胺招姓钡莫毩?，既彰顯了我國法治政府的特點，也是我國社會主義市場經(jīng)濟要求“更好地發(fā)揮政府的作用”的最好詮釋。六是，數(shù)字法治政府?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能在政府管理中的廣泛運用是我國法治政府建設的顯著特色。數(shù)字法治政府建設為公民法人提供了便捷服務，也為政府科學決策提供了科技手段。數(shù)字法治政府的推進還將推動政府組織體系、政府管理方式的重大變革。

　　法治政府的建設是一個過程，人民至上與法治政府建設更好地結合也需要在實踐中不斷探索、不斷創(chuàng)新、不斷總結完善，正是在這個結合的過程中，我國法治政府的人民底色將更加彰顯，法治政府的中國特色將更加鮮明。

　　作者：中國法學會副會長