安全與發(fā)展：全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的貿(mào)易限制措施規(guī)制研究

【中國(guó)法治國(guó)際論壇(2021)主題征文】

內(nèi)容提要 ：新冠肺炎疫情下，各國(guó)政府出于公共衛(wèi)生安全考慮，推行大量貿(mào)易限制措施，這些措施不可避免地呈現(xiàn)效力外溢狀態(tài)。保護(hù)國(guó)民生命健康安全屬于國(guó)家行政權(quán)自治范疇，但與貿(mào)易自由化的國(guó)際遵循之間存在明顯張力。貿(mào)易自由化遭遇巨大逆流，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難曲折。為走出困境，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，需要推動(dòng)WTO改革與完善，建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。

關(guān)鍵詞：新冠疫情 ?貿(mào)易限制措施 ??貿(mào)易自由化 ??公共衛(wèi)生法 ??WTO改革

　　

　　一、問題的提出

　　新冠肺炎疫情（以下簡(jiǎn)稱“新冠疫情”或“疫情”）是一場(chǎng)全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)。疫苗是人類戰(zhàn)勝傳染病的重要工具，然而隨著新冠病毒變異毒株的不斷出現(xiàn)，新冠病毒變異仿佛在與人類疫苗研發(fā)賽跑，全球出現(xiàn)大量“突破感染”（breakthrough ?infections）病例。近期有研究顯示，在全球根除新冠病毒比脊髓灰質(zhì)炎可行，但比消滅天花的可行性小很多。為了應(yīng)對(duì)新冠疫情，人類在大面積接種新冠疫苗以形成免疫屏障的同時(shí)，各種PHSM，即國(guó)家當(dāng)局為控制疾病傳播而采取的公共衛(wèi)生和社會(huì)措施必不可少。這其中，包含了各國(guó)政府出于公共衛(wèi)生安全考慮，出臺(tái)的大量貿(mào)易限制措施，這些措施呈現(xiàn)出不可避免的效力外溢狀態(tài)。危機(jī)管理（emergency ?management），就是“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理，應(yīng)對(duì)能造成大量人員傷亡、帶來(lái)嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失、擾亂社會(huì)生活秩序的極端事件”。公共危機(jī)因具有突然發(fā)生或迫在眉睫、重大損害或結(jié)果不確定等特點(diǎn)，可以采取超越常規(guī)決策程序的應(yīng)急處理措施。如果公眾認(rèn)為這些措施是必要的，那么對(duì)緊急狀態(tài)下應(yīng)急措施的依從度均較高。隨著疫情防控進(jìn)程的推進(jìn)，人類對(duì)新冠肺炎這一新發(fā)傳染病的認(rèn)識(shí)也在從“不知知”到“知不知”中不斷深入。疫情防控由殲滅戰(zhàn)變?yōu)槌志脩?zhàn)，人類社會(huì)已被深刻改變。各國(guó)為應(yīng)對(duì)疫情采取的貿(mào)易限制措施可能由臨時(shí)性轉(zhuǎn)為常態(tài)化，即便是進(jìn)入了后疫情時(shí)代，我們?nèi)匀豢梢钥吹饺蚬残l(wèi)生危機(jī)正在對(duì)國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，正在引發(fā)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的變革。

　　保護(hù)國(guó)民生命健康安全是國(guó)家義務(wù)，是各國(guó)政府核心職責(zé)，屬于國(guó)家行政權(quán)自治范疇，但與保護(hù)國(guó)際貿(mào)易的國(guó)際規(guī)則之間存在明顯張力。各國(guó)應(yīng)對(duì)新冠疫情的理念不同、所處的抗疫狀態(tài)不同、采取的防控措施不同：疫情發(fā)生初期，未發(fā)現(xiàn)疫情的國(guó)家紛紛出臺(tái)貿(mào)易限制措施，防控病毒輸入；隨著抗疫進(jìn)程深入，本土疫情得到有效控制的國(guó)家和地區(qū)需要采取貿(mào)易限制措施保護(hù)疫情防控成果；即使在基本形成免疫屏障情況下，也要采取措施防止變異病毒輸入。貿(mào)易限制措施與疫情蔓延呈現(xiàn)膠著反復(fù)的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。面對(duì)跨洲際傳播的傳染病疫情，各國(guó)貿(mào)易限制措施倉(cāng)促上陣、各行其是，甚至置國(guó)際貿(mào)易法律準(zhǔn)則于不顧，凸顯出相關(guān)國(guó)際貿(mào)易治理體系的滯后。如何依法規(guī)制各種貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類生命健康安全與國(guó)際貿(mào)易自由化之間的平衡，走出全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易法治困境？這是我們?cè)跇?gòu)建人類命運(yùn)共同體進(jìn)程中面臨的重大挑戰(zhàn)。

　　二、全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的貿(mào)易限制措施

　　新冠病毒肺炎是一種新發(fā)傳染病，人類普遍易感，其傳播途徑被證實(shí)為呼吸道飛沫傳播、密切接觸傳播、間接接觸傳播，而且存在氣溶膠傳播的可能。有研究表明，新冠病毒在低溫下可以存活超過(guò)40天，在進(jìn)口冷鏈?zhǔn)称穬?nèi)外包裝中不僅檢出新冠病毒核酸，而且分離出活病毒，這大大增加了新冠病毒以冷鏈物品為載體，遠(yuǎn)距離跨境傳播的可能性。由此而采取的疫情防控措施直接限制了跨境人員、貨物的流動(dòng)，尤其低溫冷鏈物流受到重重阻礙，甚至完全關(guān)閉，國(guó)際貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易遭受重創(chuàng)。這個(gè)過(guò)程隨著全球抗疫進(jìn)程深入而呈現(xiàn)出階段性特點(diǎn)，并且至今尚未結(jié)束。

　?。ㄒ唬┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下各國(guó)貿(mào)易限制措施的主要表現(xiàn)

　　1.疫情重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)：國(guó)際貿(mào)易首當(dāng)其沖

　　2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織（以下簡(jiǎn)稱“世衛(wèi)組織”或WHO)宣布新冠疫情構(gòu)成“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”( Public Health Emergency of International Concern，以下簡(jiǎn)稱PHEIC)。2020年3月1日，WHO將新冠疫情爆發(fā)的全球風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)為“非常高”——其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的最高級(jí)別。2020年3月11日，WHO宣布此次疫情為“全球性大流行”（Pandemic)。各國(guó)紛紛出臺(tái)嚴(yán)格的跨境人員、貨物流動(dòng)限制措施。根據(jù)中國(guó)貿(mào)促會(huì)2020年3月初公布的報(bào)告，截至2020年3月4日，共有146個(gè)國(guó)家（地區(qū)）陸續(xù)采取與本次疫情相關(guān)的限制性措施，控制可能出現(xiàn)的病毒輸入，主要包括：暫時(shí)禁止/限制從中國(guó)進(jìn)口部分活體動(dòng)/植物、暫時(shí)禁止/限制出口部分醫(yī)療物資、暫停部分/全部與中國(guó)的航班/列車/船舶、關(guān)閉全部/部分口岸、對(duì)來(lái)自中國(guó)的貨物、進(jìn)出境工具及人員施加嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫、檢查措施等人員流動(dòng)、貨物流動(dòng)限制措施。例如：俄羅斯自2020年1月31日起，對(duì)來(lái)自中國(guó)的活體動(dòng)物限制進(jìn)境和通過(guò)俄羅斯跨境運(yùn)輸；關(guān)閉?16?個(gè)通關(guān)口岸，關(guān)閉遠(yuǎn)東地區(qū)邊界，進(jìn)而關(guān)閉所有俄中邊境口岸，并禁止中國(guó)公民經(jīng)第三國(guó)抵達(dá)俄羅斯。新加坡要求從中國(guó)大陸地區(qū)出發(fā)的人員，無(wú)論國(guó)籍均不能在新入境、轉(zhuǎn)機(jī)。越南限制疫情醫(yī)療物資出口，停飛所有中國(guó)內(nèi)地與越南的往來(lái)航班，暫停中國(guó)公民和在華的第三國(guó)公民以非外交目的入境。

　　隨著疫情在全球蔓延，越來(lái)越多的國(guó)家采取各種貿(mào)易限制措施。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，截至2020年4月，80個(gè)國(guó)家和單獨(dú)的關(guān)稅區(qū)因新冠疫情而實(shí)行了出口禁令或限制，其中包括46個(gè)世貿(mào)組織成員國(guó)（如果歐盟成員國(guó)單獨(dú)計(jì)算，則為72個(gè)）和8個(gè)非世貿(mào)組織成員國(guó)。?各種旅行禁令和貿(mào)易封鎖措施重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)，國(guó)際貿(mào)易首當(dāng)其沖。航空貨物運(yùn)輸成本驟增，幾乎給國(guó)際貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易按下暫停鍵。例如，中國(guó)和北美之間貨物運(yùn)輸成本上漲30%左右 ，一些重要的歐洲-北美航線運(yùn)輸成本上升 60% 以上。2020年上半年全球GDP暴跌13%，全球價(jià)值鏈幾近切斷、全球經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。更為嚴(yán)重的情況是，國(guó)際貿(mào)易中斷致使衛(wèi)生保健系統(tǒng)薄弱的國(guó)家和地區(qū)的食品、醫(yī)療以及疫情防控物資供應(yīng)狀況惡化，可能引發(fā)人道主義危機(jī)。

　　2.貿(mào)易為抗疫提供支撐：審慎出臺(tái)貿(mào)易便利化措施

　　面對(duì)全球貿(mào)易封鎖引發(fā)的全球疫情防控艱難處境，WTO總干事羅伯特?阿澤維多與WHO總干事譚德塞在2020年4月的聯(lián)合聲明中指出，任何旨在促進(jìn)公共衛(wèi)生的貿(mào)易限制措施都應(yīng)是“有針對(duì)性、適當(dāng)、透明和臨時(shí)的”。為了促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)盡快在艱難中復(fù)蘇，更是為了給抗疫提供基本支撐，各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施逐漸趨于精細(xì)化，并陸續(xù)推出部分貿(mào)易便利化措施。根據(jù)WTO截至2021年8月26日公布的各國(guó)通報(bào)的貿(mào)易措施，部分國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)審慎的貿(mào)易便利化措施，例如取消對(duì)醫(yī)療物資的出口限制，但對(duì)疫苗等關(guān)鍵抗疫工具實(shí)施的許可管制除外。澳大利亞對(duì)部分醫(yī)療物資進(jìn)口采取臨時(shí)關(guān)稅減讓措施。日本優(yōu)先清關(guān)與COVID-19對(duì)策相關(guān)的救濟(jì)貨物和其他需要緊急清關(guān)以維持生命線的貨物，簡(jiǎn)化相關(guān)進(jìn)出口報(bào)關(guān)手續(xù)及退還、減少或免除某些海關(guān)費(fèi)用。歐盟終止個(gè)人防護(hù)設(shè)備的出口許可，對(duì)防控疫情所需的進(jìn)口商品免征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅，出臺(tái)與COVID-19緊急狀況相關(guān)的邊境管理措施指南、使用公共采購(gòu)框架指南、海關(guān)問題指南。但對(duì)SARS相關(guān)冠狀病毒疫苗實(shí)施出口許可，保障出口量不會(huì)對(duì)歐盟與疫苗制造商達(dá)成的預(yù)先采購(gòu)協(xié)議的執(zhí)行構(gòu)成威脅。美國(guó)對(duì)來(lái)自中國(guó)的19種產(chǎn)品清單暫時(shí)免除某些產(chǎn)品25%的附加關(guān)稅，并追溯自2019年9月1日起生效。

　　3.世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難曲折：疫情蔓延與貿(mào)易限制措施膠著反復(fù)

　　全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)難以承受長(zhǎng)期的封閉隔離狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)限制措施需要逐漸放開。大面積的疫苗接種給人類戰(zhàn)勝疫情帶來(lái)了希望。然而，在全球各國(guó)疫苗供應(yīng)狀況本就極度不平衡的同時(shí)，新冠病毒變異不斷造成突破感染病例；疫苗短期內(nèi)緊急上市使用，公眾對(duì)疫苗安全性存在疑問，部分國(guó)家或地區(qū)出現(xiàn)疫苗猶豫（Vaccine Hesitancy）甚至反疫苗（Anti-vaccination）現(xiàn)象，這些給全球抗疫進(jìn)程帶來(lái)極大困擾。全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)被不斷蔓延的疫情打斷，疫情控制較好的國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不斷被輸入病例打斷。在全球化時(shí)代，只要一國(guó)仍存在大規(guī)模傳染病流行，國(guó)際貿(mào)易體系就可能受到重大影響?？箵粜鹿诓《?，人類本想打一場(chǎng)殲滅戰(zhàn)，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)限制措施與疫情蔓延呈現(xiàn)膠著反復(fù)的態(tài)勢(shì)，部分貿(mào)易限制措施可能將由應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)，抗疫已經(jīng)成為一場(chǎng)持久戰(zhàn)。例如，由于越南疫情防控形勢(shì)嚴(yán)峻，僅在2021年上半年，已有70209家企業(yè)倒閉，同比增加24.9%。2021年8月份，越南出口額環(huán)比下降6%，同比下降5.4%。貿(mào)易自由化遭遇巨大逆流，國(guó)際貿(mào)易處于困境之中。

　?。ǘ┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施的主要類型

　　新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，各國(guó)在不同程度上采取了一系列貿(mào)易限制措施。由于應(yīng)對(duì)疫情的理念不同、所處的抗疫狀態(tài)不同、面臨的主要問題不同，各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施也不盡相同。這些貿(mào)易限制措施屬于為保障公共衛(wèi)生安全采取的限制性經(jīng)濟(jì)規(guī)則，但其中不排除存在貿(mào)易保護(hù)主義因素。

　　1.?如果按照貿(mào)易限制措施的形式來(lái)考察，可以分為限制國(guó)際旅行、限制國(guó)際運(yùn)輸、限制產(chǎn)品進(jìn)出口三類。限制國(guó)際旅行的措施主要包括暫停簽證、出入境限制、航班暫停，以及關(guān)閉邊境等。國(guó)際旅行限制對(duì)國(guó)際旅游業(yè)造成破壞性影響。例如，與2020年相比，2021年1月國(guó)際游客數(shù)量下降87%。限制國(guó)際運(yùn)輸?shù)拇胧┲饕ㄏ拗脐懧?、水路和空運(yùn)的入境，主要針對(duì)空運(yùn)的機(jī)組人員、海運(yùn)的海員，以及運(yùn)輸工具。例如，取消所有經(jīng)停受疫情影響國(guó)家港口的船舶直接進(jìn)入碼頭泊位的權(quán)利。限制出口措施主要包括限制個(gè)人防護(hù)用品（PPE）、醫(yī)療物資以及糧食出口，限制進(jìn)口措施主要包括限制活體動(dòng)物、冷鏈?zhǔn)称愤M(jìn)口等。

　　2.?如果按照貿(mào)易限制措施的性質(zhì)來(lái)考察，可以分為貨物貿(mào)易限制措施、服務(wù)貿(mào)易限制措施。其中貨物貿(mào)易限制措施主要可以分為數(shù)量限制措施、動(dòng)植物檢疫措施（SPS措施）、技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施（TBT措施）三類，服務(wù)貿(mào)易限制措施主要為上文提到的各種國(guó)際旅行限制措施。 新冠疫情之下貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，在貨物貿(mào)易領(lǐng)域最為明顯，2020年1—10月全球?qū)嵤┑呢浳镔Q(mào)易保護(hù)措施高達(dá)704項(xiàng)，相比2019年增長(zhǎng)9.3%。例如，有的國(guó)家限制、禁止抗疫物資出口，以應(yīng)對(duì)資源短缺；有的國(guó)家在疫情大流行之下仍把醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)安全作為優(yōu)先事項(xiàng)，出臺(tái)新的醫(yī)療器械法規(guī)，提高技術(shù)認(rèn)證門檻，以技術(shù)性貿(mào)易壁壘保護(hù)本國(guó)醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)。?

　　新冠疫情大流行引發(fā)的各種貿(mào)易限制措施給國(guó)際制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈造成嚴(yán)峻考驗(yàn)。各種出口禁令和限制措施扭曲了國(guó)際間商品貿(mào)易，同時(shí)各種交通限制和邊境封鎖措施使國(guó)際貿(mào)易成本大幅增加，直接通過(guò)供給沖擊影響出口，繼而間接通過(guò)需求沖擊影響進(jìn)口。這種綜合效應(yīng)導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易大幅下降，引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)衰退。世界經(jīng)濟(jì)論壇在《2021年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》中指出,預(yù)計(jì)2020年世界產(chǎn)出將減少4.4%，而相比之下，2008-2009年金融危機(jī)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)收縮了0.1%。

　　然而，各種貿(mào)易限制措施對(duì)疫情防控產(chǎn)生的效果卻無(wú)從評(píng)估，從而引發(fā)針對(duì)貿(mào)易限制措施的正當(dāng)性疑問。面對(duì)各國(guó)貿(mào)易限制措施的效力外溢狀況，其在法律依據(jù)上可能存在合法性置疑；在事實(shí)依據(jù)上可能存在科學(xué)性置疑；在執(zhí)行依據(jù)上可能存在合理性置疑。如果全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，資源總量減少，最終也必然影響全球公共衛(wèi)生安全。全球公共衛(wèi)生安全與國(guó)際貿(mào)易發(fā)展利益之間呈現(xiàn)相互依存、相反相成的狀態(tài)，人類急需在保護(hù)生命健康安全與推進(jìn)自由貿(mào)易之間找到平衡。? ?

　　三、全球公共危機(jī)下貿(mào)易限制措施的國(guó)際法規(guī)制分析

　　傳染病預(yù)防的經(jīng)典三原則是：管理傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群。為控制傳染病的傳播，對(duì)傳染源采取隔離措施，對(duì)傳播途徑采取切斷控制措施無(wú)疑是必要的。這些貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上是一國(guó)政府為防控傳染病傳播采取的公共衛(wèi)生措施。這些貿(mào)易限制措施由一國(guó)政府制定實(shí)施，不可避免地呈現(xiàn)效力外溢的狀況，對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成影響，對(duì)其他國(guó)家的利益造成影響。所以，各國(guó)貿(mào)易限制措施除應(yīng)符合其國(guó)內(nèi)法外，還應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)國(guó)際規(guī)則的規(guī)制。

　?。ㄒ唬┵Q(mào)易限制措施所涉國(guó)際規(guī)則現(xiàn)狀分析

　　1.國(guó)際衛(wèi)生法框架下的相關(guān)規(guī)則

　　世界衛(wèi)生組織（WHO）的一項(xiàng)中心和歷史性的責(zé)任是管理控制國(guó)際疾病傳播的全球制度?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》（International Health Regulations，IHR）最初于1969年由全球衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)，隨后于1973年和1981年進(jìn)行修訂，把6 種國(guó)際檢疫疾病減少到3種（黃熱病、鼠疫和霍亂），并標(biāo)明全球已根除天花?？紤]到國(guó)際旅行和貿(mào)易的增加、新的國(guó)際疾病威脅以及其它公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和重現(xiàn)，該條例于1995年進(jìn)行修訂。由于2003年出現(xiàn)嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥（SARS），該條例于2005年進(jìn)行修訂，形成現(xiàn)行條例《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》（以下簡(jiǎn)稱“IHR2005”或“該條例”），并于2007年生效。IHR2005是目前國(guó)際法上應(yīng)對(duì)傳染病疫情和其它突發(fā)公共衛(wèi)生事件的唯一“硬法”。??

　　IHR2005的目的和范圍是“以針對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國(guó)際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施?！备鶕?jù)IHR2005第15條臨時(shí)建議、第16條長(zhǎng)期建議的規(guī)定，締約國(guó)可針對(duì)正發(fā)生的特定公共衛(wèi)生危害，對(duì)人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和（或）郵包采取以上措施，以防止或減少疾病的國(guó)際傳播和避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾。在發(fā)生PHECI時(shí)，各締約國(guó)可以根據(jù)IHR2005第43條的規(guī)定采取“額外衛(wèi)生措施”，即本條例不應(yīng)妨礙締約國(guó)為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取衛(wèi)生措施，但這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制以及對(duì)人員的創(chuàng)傷性或侵?jǐn)_性不應(yīng)超過(guò)能適度保護(hù)健康的其他合理的可行措施。同時(shí)，IHR2005規(guī)定在決定是否執(zhí)行相關(guān)額外衛(wèi)生措施時(shí)，締約國(guó)的決定應(yīng)基于科學(xué)原則、現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)以及世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)或建議。

　　IHR2005在第57條規(guī)定，本條例的規(guī)定不應(yīng)該影響任何締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。在不損害本條例義務(wù)的情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在其相互關(guān)系中實(shí)行該區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織施行的共同規(guī)則。可見，IHR2005已經(jīng)充分考慮讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免與其他國(guó)際貿(mào)易協(xié)定相沖突，其第四次修訂的初衷就是在防控疾病國(guó)際傳播與避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾之間實(shí)現(xiàn)平衡。IHR2005規(guī)定各種衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以透明和無(wú)歧視的方式實(shí)施。但其對(duì)于各國(guó)采取“額外衛(wèi)生措施”的依據(jù)非?；\統(tǒng)，缺乏可操作性，在新冠病毒肺炎這一新發(fā)傳染病面前，在科學(xué)認(rèn)識(shí)在逐漸深入、可獲得的證據(jù)甚至信息均明顯不足的情況下，各國(guó)的公共衛(wèi)生措施往往處于各行其是、過(guò)猶不及的狀態(tài)。例如，疫情爆發(fā)初期，歐洲各國(guó)對(duì)于是否采取限制措施、采取怎樣的限制措施，或猶豫不決、或過(guò)度反應(yīng)，浪費(fèi)大量疫情防控準(zhǔn)備時(shí)間；繼而倉(cāng)皇失措，甚至出現(xiàn)“物資爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的混亂局面，全球抗疫處于被動(dòng)局面。由于WHO缺乏對(duì)各締約國(guó)的有力協(xié)調(diào)機(jī)制、IHR2005未建立有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制，所規(guī)定的“衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以透明和無(wú)歧視的實(shí)施方式”，由于大多數(shù)國(guó)家沒有進(jìn)行48小時(shí)內(nèi)報(bào)備和說(shuō)明，也在實(shí)質(zhì)上成為倡議性規(guī)定。IHR2005對(duì)各締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)則和國(guó)內(nèi)法律實(shí)施各種貿(mào)易限制措施持明顯的謙抑態(tài)度。

　　2.國(guó)際貿(mào)易法框架下的相關(guān)規(guī)則

　　國(guó)際貿(mào)易規(guī)則因“經(jīng)濟(jì)全球化”而興，主要體現(xiàn)在一系列雙邊、復(fù)邊、多邊的貿(mào)易協(xié)定中。保持國(guó)際貿(mào)易的可預(yù)見性和安全性；保護(hù)與促進(jìn)公眾健康、環(huán)境生態(tài)、消費(fèi)者安全、勞工標(biāo)準(zhǔn)等社會(huì)價(jià)值和利益；實(shí)現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最大程度的公平是國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的主要目標(biāo)，并已成為當(dāng)下多數(shù)國(guó)際貿(mào)易協(xié)定的重要價(jià)值取向。目前對(duì)全球國(guó)際貿(mào)易具有重要影響的貿(mào)易組織，例如WTO、歐盟；以及貿(mào)易協(xié)定，例如北美自由貿(mào)易協(xié)定、RCEP、CPTPP等，都程度不同地規(guī)定了貿(mào)易限制措施。

　　（1）WTO的非歧視與透明度原則

　　目前世界上最重要的、范圍最廣的多邊貿(mào)易協(xié)定是《WTO協(xié)定》，也稱WT0法。WTO法中與疫情防控相關(guān)的多邊協(xié)定主要有GATT1994、GATS、《TBT協(xié)定》《SPS協(xié)定》以及《貿(mào)易便利化協(xié)定》。WTO法中與公共衛(wèi)生相關(guān)的基本規(guī)則有非歧視性原則和透明度原則，關(guān)于WTO成員的非歧視性義務(wù)與透明度義務(wù)貫穿于各協(xié)定始終，但同時(shí)WTO法對(duì)非歧視性義務(wù)也規(guī)定了許多例外和限制條款。面對(duì)疫情大流行，一些國(guó)家公共衛(wèi)生基礎(chǔ)薄弱，因無(wú)力應(yīng)對(duì)傳染病疫情而采取絕對(duì)封閉措施；一些國(guó)家可能濫用例外規(guī)定，采取的過(guò)于嚴(yán)格貿(mào)易限制措施中存在保護(hù)主義因素，這些做法實(shí)質(zhì)上都違背了WTO法的相關(guān)原則和規(guī)則。

　　GATT1994以及GATS規(guī)定了的保護(hù)健康一般例外。GATT1994第20條及GATS第14條規(guī)定，在確保相關(guān)措施的實(shí)施不構(gòu)成對(duì)情形相同的國(guó)家的任意或不合理的歧視或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制的前提下，WTO各成員可以采取為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康所必需的措施；GATT規(guī)定了供應(yīng)短缺的一般例外。GATT1994第20條規(guī)定，在普遍或局部供應(yīng)短缺的情況下，WTO各成員可以采取為獲取或分配產(chǎn)品所必要的措施；GATT1994及GATS第14條規(guī)定了安全例外。GATT1994第21條及GATS第14條規(guī)定，允許成員國(guó)在緊急情況下，采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)其基本國(guó)家安全利益所必需的安全行動(dòng)?！禩BT 協(xié)定》規(guī)定了非歧視義務(wù)、避免對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要阻礙的義務(wù)、將技術(shù)性貿(mào)易壁壘基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)、相互承認(rèn)和透明度等義務(wù)?！禨PS協(xié)定》明確授權(quán)各成員有權(quán)采取為保護(hù)人類、動(dòng)植物的生命或健康所必須的SPS措施的權(quán)利，但要求在必要限度內(nèi)實(shí)施、以科學(xué)為依據(jù)、不構(gòu)成任意或不合理的歧視。《貿(mào)易便利化協(xié)定》在第5條關(guān)于增強(qiáng)公正性、非歧視性及透明度的其他措施中規(guī)定，WTO各成員可以增強(qiáng)對(duì)相關(guān)食品、飲料或飼料的邊境監(jiān)管或檢查水平以保護(hù)其領(lǐng)土內(nèi)的人類、動(dòng)物或植物的生命或健康，但相關(guān)原因情形不復(fù)存在或發(fā)生變化，可以采用具有較低貿(mào)易限制作用的方式處理，則該成員應(yīng)迅速終止或中止該限制措施，同時(shí)規(guī)定在報(bào)關(guān)樣品首次檢驗(yàn)為不利結(jié)果的情況下，應(yīng)請(qǐng)求可給予第二次檢驗(yàn)的機(jī)會(huì)。

　　WTO法中對(duì)各成員可以采取保護(hù)生命、健康的必要措施作出需基于非歧視原則的雙層限制；對(duì)各成員國(guó)在緊急情況下，采取為保護(hù)其基本國(guó)家利益所必需的安全行動(dòng)沒有規(guī)定限制。國(guó)家安全利益的內(nèi)涵寬泛，公共衛(wèi)生通常作為國(guó)家安全策略的組成部分，例如美國(guó)2017 年發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，將美國(guó)的國(guó)家利益表述 “保衛(wèi)美國(guó)國(guó)土安全、促進(jìn)美國(guó)繁榮、強(qiáng)力捍衛(wèi)和平及提升美國(guó)影響力”。2019 年發(fā)布《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，把應(yīng)對(duì)傳染病威脅作為戰(zhàn)略核心。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》規(guī)定了國(guó)家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。對(duì)于“必需的”、“必要的”、“必須的”、“其認(rèn)為”、“必要限度內(nèi)”等主觀色彩強(qiáng)烈的等限制性詞匯,由于缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏明確、權(quán)威的條約解釋和有拘束力的裁決，盡管有WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的裁判案例可作參考，長(zhǎng)期以來(lái)，多數(shù)國(guó)家認(rèn)為其適用屬于國(guó)家的“自決權(quán)”，甚至拒絕由WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查國(guó)家安全事項(xiàng)。新冠疫情期間各國(guó)采取的貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上難以受到WTO法的規(guī)制。

　?。?）歐盟在疫情防控中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

　　歐盟屬于關(guān)稅同盟型區(qū)域貿(mào)易安排（RTA)?！稓W洲聯(lián)盟條約》（Treaty of ?European Union,以下簡(jiǎn)稱TEU)與《歐盟機(jī)構(gòu)運(yùn)行條例》（Treaty of ?Functioning of European Union,以下簡(jiǎn)稱TFEU)在歐盟法的框架下具有憲法地位。TFEU第168條規(guī)定，歐盟成員國(guó)針對(duì)公共衛(wèi)生緊急事件優(yōu)先啟動(dòng)國(guó)內(nèi)防控措施，歐盟承擔(dān)輔助性責(zé)任。同時(shí)，TFEU第114條規(guī)定，締約國(guó)有權(quán)采取緊急措施，歐盟有權(quán)審查締約國(guó)采取的緊急措施是否違反歐盟法確立的秩序。2013年，歐盟委員會(huì)通過(guò)《關(guān)于對(duì)嚴(yán)重跨界健康威脅的決定》，其第11條規(guī)定，成員國(guó)有權(quán)決定和執(zhí)行初步的緊急措施。在事態(tài)緊急情況下，僅需通知其他成員國(guó)和歐盟即可；第12條規(guī)定，如果出現(xiàn)域外向歐盟境內(nèi)傳播的流行性病毒足以威脅到歐盟的公共健康或者沒有藥物和疫苗應(yīng)對(duì)其公共健康威脅時(shí)，歐盟委員會(huì)有權(quán)宣布進(jìn)入公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)。

　　以此為基礎(chǔ)，歐盟應(yīng)對(duì)新冠疫情狀況基本上可分為兩個(gè)階段。疫情爆發(fā)之初，歐盟各國(guó)行動(dòng)遲緩，應(yīng)對(duì)疫情大流行的準(zhǔn)備和規(guī)劃明顯不足；各自為戰(zhàn)，實(shí)施的各種封閉邊境或加強(qiáng)檢查的限制措施缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，取得的效果有限或適得其反，造成醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)不堪重負(fù)，甚至出現(xiàn)以鄰為壑，攔截防護(hù)物資的混亂局面。歐洲在成為世界疫情的“震中”后，迅速反思，越來(lái)越多地從單邊行動(dòng)轉(zhuǎn)向決策的趨同，歐盟委員會(huì)充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，制定了廣泛、統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)疫情的不同階段進(jìn)行調(diào)整和更新。同時(shí)，歐盟委員會(huì)于2020年５月2７日推出總額達(dá)7500億歐元的“歐盟下一代”（Next Generation EU）經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃,紓解歐盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)困境。當(dāng)前，歐盟委員會(huì)正在啟動(dòng)建立歐洲衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)局（HERA）,以在更高層面上提高歐盟統(tǒng)一應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)備和響應(yīng)能力。

　?。?）CPTPP的高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量

　　《全面進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,以下簡(jiǎn)稱CPTPP）屬于自由貿(mào)易區(qū)型區(qū)域貿(mào)易安排（RTA)。截止2021年9月21日，WTO 收到568個(gè)RTA通知，其中生效通知350個(gè)，自由貿(mào)易協(xié)定在生效通知中占比85%。CPTPP于2018年3月正式簽署，是比較晚近的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的代表之一。其在29.1一般例外中，對(duì)GATT1994第20條、GATS第14條保護(hù)健康一般例外及其解釋性說(shuō)明在細(xì)節(jié)上作必要修改后予以吸收。在29.2安全例外中，允許締約方采取其認(rèn)為對(duì)履行維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平或安全義務(wù)或保護(hù)其自身基本安全利益所必需的措施。在第7章衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施（以下簡(jiǎn)稱CPTPP/SPS）、第8章技術(shù)性貿(mào)易壁壘（以下簡(jiǎn)稱CPTPP/TBT）對(duì)技術(shù)性貿(mào)易措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，例如CPTPP/SPS的7.7適應(yīng)地區(qū)條件條款，規(guī)定了確定區(qū)域條件的評(píng)估程序，以保障病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的貿(mào)易便利；7.9科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)與分析條款，規(guī)定了基于科學(xué)原則、基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的義務(wù)；7.13透明度條款，規(guī)定一締約方應(yīng)就可能對(duì)另一締約方產(chǎn)生影響的貿(mào)易措施履行通知義務(wù)，即使該措施符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。除非發(fā)生或威脅發(fā)生人類、動(dòng)物或植物的生命或健康保護(hù)的緊急問題，或者該措施具有貿(mào)易便利化性質(zhì)，否則一締約方通常應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系方和其他締約方不少于60天的評(píng)論期，并且在措施公布與措施生效之間留出六個(gè)月以上時(shí)間間隔。

　　CPTPP沿襲了TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的“下一代貿(mào)易規(guī)則”特征。例如，CPTPP/SPS以貿(mào)易便利化、交流合作、透明操作為立足點(diǎn)，以保證一締約方實(shí)施的衛(wèi)生或植物衛(wèi)生措施不對(duì)貿(mào)易構(gòu)成不合理障礙為目標(biāo)，是WTO/SPS基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化；注重成員間交流與合作。規(guī)定締約方在設(shè)置和實(shí)施SPS過(guò)程中，必須承擔(dān)提供相應(yīng)信息和說(shuō)明的義務(wù)；把便利貿(mào)易置于價(jià)值首位。把“適應(yīng)地區(qū)條件”、“等效”條款放在首要位置，同時(shí)要求實(shí)施方應(yīng)審核緊急措施的科學(xué)依據(jù)，并提供審核結(jié)果；強(qiáng)化透明操作的進(jìn)口方義務(wù)。明確進(jìn)口方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，進(jìn)口方需提供分析方法、質(zhì)控措施等。同時(shí)，CPTPP/SPS 還規(guī)定了聯(lián)合技術(shù)磋商（CTC）程序，即在涉及科學(xué)或技術(shù)問題的爭(zhēng)端中，提供了基于合作與協(xié)商的爭(zhēng)端解決機(jī)制的前置程序，以盡可能避免和化解爭(zhēng)端。

　?。ǘ┵Q(mào)易限制措施國(guó)際規(guī)范存在的問題

　　整體上看，新冠疫情下的各國(guó)貿(mào)易限制措施既存在合法性、合理性困境，又存在結(jié)構(gòu)上、功能上不足，顯示出全球公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理的一系列問題。

　　1.合法性困境：國(guó)際規(guī)則供給不足

　　對(duì)貿(mào)易限制措施的國(guó)際規(guī)制不足首先體現(xiàn)為涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則供給不足。一方面，表現(xiàn)為規(guī)制貿(mào)易限制措施的實(shí)體規(guī)則不足。尤其在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)狀況下，相關(guān)規(guī)則多為原則性規(guī)定，缺乏可操作性；或者多為建議性規(guī)定，缺乏約束力。各種例外規(guī)定的存在，尤其安全例外，幾乎使各國(guó)的貿(mào)易限制措施逸出國(guó)際規(guī)制之外。另一方面，表現(xiàn)為規(guī)制貿(mào)易限制措施的程序規(guī)則不足。這種不足包括措施設(shè)置程序、實(shí)施程序、救濟(jì)程序均不足。盡管WTO有貿(mào)易政策審議機(jī)制（TPRM）,但新冠疫情下的貿(mào)易限制措施尚不構(gòu)成一國(guó)的貿(mào)易政策，難以適用這一機(jī)制。行政行為必須遵循正當(dāng)程序原則，程序合法是行政行為實(shí)體合法的保障。但是，除原則性規(guī)定透明度義務(wù)外，國(guó)際層面的行政程序規(guī)則幾乎處于缺失狀態(tài)。相關(guān)實(shí)體法、程序法供給不足，使得各國(guó)貿(mào)易限制措施一方面缺乏國(guó)際規(guī)則授權(quán)，缺乏合法性基礎(chǔ)；另一方面，根據(jù)“國(guó)際法不禁止即為允許”的原則，極易導(dǎo)致濫用。使得在新冠疫情下，各國(guó)的貿(mào)易限制措施處于進(jìn)退失據(jù)的狀態(tài)。

　　2.操作性困境：現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)決策不足

　　“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”是環(huán)境生態(tài)和衛(wèi)生健康領(lǐng)域國(guó)際條約的共同措詞，是風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域國(guó)際法中國(guó)際組織與國(guó)家采取行動(dòng)和作出判斷的重要依據(jù)。貿(mào)易限制措施實(shí)質(zhì)上是公共衛(wèi)生措施，而公共衛(wèi)生決策是循證決策。循證決策要求立法為先、周密執(zhí)行。關(guān)于“科學(xué)”的判斷，可以參考嚴(yán)謹(jǐn)、相關(guān)、可信性和獨(dú)立性、透明、倫理等五項(xiàng)證據(jù)生產(chǎn)原則。正是因?yàn)樾鹿诜窝资切掳l(fā)傳染病，才更加要求各種貿(mào)易限制措施應(yīng)當(dāng)依據(jù)“現(xiàn)有的科學(xué)證據(jù)”作出，應(yīng)當(dāng)基于科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做出判斷，在“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“現(xiàn)有信息”采取臨時(shí)性措施，并及時(shí)做進(jìn)一步評(píng)估?？茖W(xué)措施的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)建立在有效信息和證據(jù)的基礎(chǔ)上，但目前貿(mào)易限制措施的制定出臺(tái)、效果評(píng)估存在基于現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)不足問題。一方面，現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則中缺乏“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”的定義和程序規(guī)定，各國(guó)在實(shí)踐層面存在操作難度；另一方面，全球?qū)用娴男畔⑴c證據(jù)整合也存在問題，各國(guó)獲得的信息與證據(jù)不完整、不準(zhǔn)確、不一致，甚至相互矛盾，影響科學(xué)決策的作出。相關(guān)信息與證據(jù)整合的深層邏輯是全球公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與國(guó)際貿(mào)易機(jī)構(gòu)的體系架構(gòu)和相應(yīng)國(guó)際法規(guī)則整合，即全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易治理體系，需要在更高層面上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

　　3.結(jié)構(gòu)上不足：公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理體系缺失

　　疫情大流行下的國(guó)際貿(mào)易困境，凸顯出國(guó)際公共衛(wèi)生治理體系、國(guó)際貿(mào)易治理體系的不足。一方面，現(xiàn)有的多邊層面的國(guó)際貿(mào)易治理體系，缺乏具有更高層面協(xié)調(diào)力的公共衛(wèi)生危機(jī)治理機(jī)構(gòu)。但應(yīng)對(duì)全球公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易治理困境，只能在國(guó)際層面上進(jìn)行協(xié)調(diào)。如上文所述，歐盟在這場(chǎng)危機(jī)中經(jīng)歷了由“亂”到“治”的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)過(guò)程中，歐盟委員綜合協(xié)調(diào)實(shí)施各種衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策，發(fā)揮了不可替代的作用。歐洲衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)局（HERA）也將在2022年啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，為國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)治理架構(gòu)建設(shè)提供借鑒。另一方面，現(xiàn)有的多邊國(guó)際貿(mào)易治理體系缺乏應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則安排。危機(jī)治理需要綜合施策，涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理規(guī)則超越公共衛(wèi)生、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，能夠避免單一角度決策的偏倚，更有利于形成保護(hù)人類生命健康安全與推行貿(mào)易自由化目標(biāo)之間的平衡。CPTPP以推進(jìn)更高標(biāo)準(zhǔn)、更深入合作的國(guó)際貿(mào)易便利化為目標(biāo)，為公共衛(wèi)生危機(jī)下的國(guó)際貿(mào)易安排作出了有益探索。

　　4.功能上不足：公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理能力缺失

　　WTO被視為全球貿(mào)易治理（Global Trade Governance）的核心，推進(jìn)貿(mào)易自由化是 WTO的基本使命與核心目標(biāo)。反全球化觀點(diǎn)把WTO視為一種超越國(guó)家的力量，類似世界政府，能夠阻止各國(guó)實(shí)行符合自己利益的政策。然而，面對(duì)疫情大流行，恰恰顯示出WTO在公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理能力的缺失，尤其是國(guó)際貿(mào)易法治框架下治理能力的缺失。在重創(chuàng)國(guó)際貿(mào)易的全球公共衛(wèi)生危機(jī)面前，成員國(guó)各自為政，出臺(tái)大量貿(mào)易限制措施，但WTO并沒有起到應(yīng)有的評(píng)估、審核、規(guī)范和監(jiān)管作用，甚至促進(jìn)國(guó)際協(xié)調(diào)合作的目標(biāo)亦未有效實(shí)現(xiàn)。WTO與WHO分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域的國(guó)際事務(wù)，但是隨著世界一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)，大量跨領(lǐng)域國(guó)際問題出現(xiàn)，尤其是重大公共危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，一個(gè)國(guó)際組織獨(dú)立應(yīng)對(duì)處理的可能性越來(lái)越小。WTO需要在加強(qiáng)自身能力建設(shè)的同時(shí)，與WHO在更高層面上加強(qiáng)合作，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策與衛(wèi)生政策的一致性，在涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

　?。ㄈ￤TO法安全例外條款的逸出國(guó)際法規(guī)制案例

　　WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的專家組、上訴機(jī)構(gòu)裁判以及之前的GATT爭(zhēng)端專家組裁判對(duì)于理解和執(zhí)行WTO法規(guī)則具有重要意義。其關(guān)于GATT21條安全例外條款適用的案例可以為我們分析WTO安全例外條款的逸出國(guó)際法規(guī)制效果提供參考。

　　1985年，美國(guó)因強(qiáng)烈反對(duì)在尼加拉瓜執(zhí)掌權(quán)力的桑地諾組織，對(duì)尼加拉瓜實(shí)施了貿(mào)易禁運(yùn)。尼加拉瓜稱，美國(guó)對(duì)其實(shí)施的貿(mào)易禁運(yùn)并不可依GATT第21條得以正當(dāng)化，并提出設(shè)立專家組要求。對(duì)于注意到1983年尼加拉瓜在全部美國(guó)糖進(jìn)口配額中的份額已有實(shí)質(zhì)性減少的專家組，美國(guó)稱：“它既不援引GATT諸條款之下的任何例外，也不愿意以GATT對(duì)其行為進(jìn)行抗辯”。美國(guó)認(rèn)為，第21條留由各締約方自行判斷何種行動(dòng)被認(rèn)為是保護(hù)一國(guó)基本國(guó)家安全利益所必須的。專家組認(rèn)為，其職權(quán)范圍不允許專家組對(duì)美國(guó)援引第21條的合法性或冬季進(jìn)行審查或判決。專家組報(bào)告指出：“因?yàn)槠湮传@授權(quán)以審查美國(guó)對(duì)GATT第21條加以援引的合法性，它既無(wú)法裁判美國(guó)的行為是否符合其在GATT下的義務(wù)，也無(wú)法裁斷美國(guó)是否未能履行其在該協(xié)定下的義務(wù)?！?/span>

　　我們可以看到，在國(guó)際關(guān)系中，國(guó)家安全利益要優(yōu)先于國(guó)際貿(mào)易利益。GATT第21條安全例外條款實(shí)際上使各國(guó)可以基本國(guó)家安全利益為由，拒絕WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查國(guó)家安全事項(xiàng)；WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)也認(rèn)為自己并未獲得相關(guān)授權(quán)。 ??各國(guó)在一定程度上是國(guó)際法規(guī)范中國(guó)家安全利益的解釋者，這就使得相關(guān)規(guī)則在國(guó)家安全利益面前，或者在國(guó)家緊急狀態(tài)下難以發(fā)揮規(guī)制作用。

　　德國(guó)學(xué)者卡爾·斯密特認(rèn)為“緊急狀態(tài)”是一種正常法律狀態(tài)的臨界點(diǎn)，緊急狀態(tài)下法治將會(huì)中止。然而，面對(duì)公共危機(jī)的不確定性，更需要法治的安定性為社會(huì)提供穩(wěn)定預(yù)期，更需要用法治打開前進(jìn)的通道。實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類生命健康安全與推行貿(mào)易自由化目標(biāo)之間的平衡——這是公共衛(wèi)生法和國(guó)際貿(mào)易法的共同任務(wù)。

　　四、全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制路徑探索

　　新冠疫情之下，國(guó)際貿(mào)易幾乎被按下暫停鍵，全球經(jīng)濟(jì)損失有多慘重，貿(mào)易自由化給人類社會(huì)帶來(lái)的發(fā)展與繁榮就有多重要。疫情大流行，是全球公共衛(wèi)生治理面臨的問題，也是國(guó)際貿(mào)易治理面臨的挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生法追求高水平的群體的身心健康，致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，它不是一個(gè)科學(xué)上中立的領(lǐng)域，而是與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)公共利益與私人權(quán)利的平衡，實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的平衡是公共衛(wèi)生法的重要主題。國(guó)際貿(mào)易追求的是充分利用全球資源，擴(kuò)大就業(yè)、減少貧困、提高生活水平，造福人類。衛(wèi)生與貿(mào)易，在更高水平上目標(biāo)是一致的。我們?cè)谔剿魅蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制路徑時(shí)，需要特別關(guān)注在疫情大流行掩蓋下新貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的問題。

　?。ㄒ唬┤蚬残l(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制的理論邏輯

　　第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了25年成功的貿(mào)易自由化，期間在關(guān)貿(mào)總協(xié)定的支持下一輪又一輪的談判將關(guān)稅降至歷史新低。在這之后，貿(mào)易保護(hù)主義的威脅重新抬頭。新貿(mào)易保護(hù)主義是傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義的對(duì)稱。傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)主義是指為了保護(hù)本國(guó)生產(chǎn)者免受外國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)壓力，而對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品設(shè)立高關(guān)稅、設(shè)定進(jìn)口配額或以其他非關(guān)稅壁壘的形式來(lái)減少進(jìn)口貿(mào)易額的主張和政策。新貿(mào)易保護(hù)主義是指20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家為保障國(guó)內(nèi)某個(gè)或某些利益集團(tuán)的利益而采取的以保護(hù)勞工利益、保護(hù)環(huán)境、保障健康安全、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、敦促企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等為內(nèi)容和要求的限制和減少他國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)口的法律和政策。新冠疫情大流行可能成為貿(mào)易保護(hù)主義的新“理由”，放大本就已經(jīng)在抬頭的貿(mào)易保護(hù)主義，這將成為貿(mào)易自由化的巨大逆流，對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

　　全球貿(mào)易治理與全球公共衛(wèi)生治理都以在更高水平上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義為目標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，不僅要求實(shí)體正義，更要求程序正義。美國(guó)學(xué)者羅爾斯指出，完善的程序正義有兩個(gè)典型特征：第一，對(duì)什么是公平的分配有一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立于并優(yōu)先于隨后要遵循的程序而被規(guī)定的；第二，設(shè)計(jì)一種一定能達(dá)到想要的結(jié)果的程序是可能的。不完善的程序正義的基本標(biāo)志是：盡管有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序。要實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施的合理規(guī)制，需要以相對(duì)完善的程序正義保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。國(guó)際組織的發(fā)展，對(duì)國(guó)際法產(chǎn)生著越來(lái)越深遠(yuǎn)的影響。國(guó)際組織的典型的“三分結(jié)構(gòu)”為：審議機(jī)關(guān)（大會(huì)、代表大會(huì)或全體會(huì)議）、執(zhí)行機(jī)關(guān)（執(zhí)行局、理事會(huì)或委員會(huì)）、秘書機(jī)關(guān)（以秘書長(zhǎng)或總干事為首的常設(shè)機(jī)關(guān)）機(jī)關(guān)，如果加上裁判機(jī)關(guān)，也可謂是“四分結(jié)構(gòu)”。

　　德國(guó)學(xué)者彼德斯曼認(rèn)為，目標(biāo)與手段之間的成比例是一項(xiàng)重要的法律原則，WTO法并不要求任何締約方放棄對(duì)任何經(jīng)濟(jì)或社會(huì)政策目標(biāo)的追求，它僅僅限制了為實(shí)現(xiàn)此類目標(biāo)而對(duì)非透明、歧視性和特別有害的手段的使用。我們應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則（transparency）、比例原則（proportionality）、平等保護(hù)原則（equal protection）等法治原則，推動(dòng)WTO改革與完善，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，依法合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。

　　（二）全球公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易限制措施規(guī)制的路徑探索

　　1.?建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施基本協(xié)議

　　現(xiàn)行WTO法缺乏國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施基本協(xié)議。國(guó)際組織的基本協(xié)議是其產(chǎn)生、存在和進(jìn)行活動(dòng)的基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易治理框架下公共健康措施治理職能的建立與完善，應(yīng)當(dāng)以建立相關(guān)基本協(xié)議為基礎(chǔ)。該協(xié)議根據(jù)各國(guó)明示或者默示同意而生效。其中應(yīng)當(dāng)明確國(guó)際貿(mào)易治理框架下公共健康措施的宗旨、原則、運(yùn)行機(jī)制，以及與現(xiàn)行WTO法的關(guān)系、與其他國(guó)際組織的關(guān)系。在該協(xié)議中要對(duì)國(guó)際貿(mào)易治理中的公共健康措施，尤其是在公共危機(jī)下采取的信息通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估、檢驗(yàn)檢疫、交通運(yùn)輸通關(guān)、安全互認(rèn)、產(chǎn)品溯源等相關(guān)措施作出具體規(guī)定，對(duì)各締約國(guó)在國(guó)際貿(mào)易框架下的公共健康領(lǐng)域權(quán)利義務(wù)作出具體規(guī)定，給各締約國(guó)建立相應(yīng)體系、規(guī)則提供參考和借鑒，給國(guó)際貿(mào)易行為主體提供明確預(yù)期，給國(guó)際社會(huì)明確預(yù)期。以此為基礎(chǔ)，建立協(xié)調(diào)一致、科學(xué)有序的公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易法治體系。

　　2.建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警體系

　　傳染病早期發(fā)現(xiàn)對(duì)于成功遏制疾病的傳播，控制其對(duì)人類健康生命安全造成的威脅，最大程度減輕對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響至關(guān)重要。信息、證據(jù)來(lái)源統(tǒng)一、公開透明是公共衛(wèi)生危機(jī)下國(guó)際貿(mào)易治理循證決策的基礎(chǔ)。在國(guó)際貿(mào)易體系框架下，建立國(guó)際貿(mào)易相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，與各成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)獲取、管理和交換共享，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易與全球公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)的整合與分析，能夠?yàn)楦鲊?guó)及時(shí)啟動(dòng)公共衛(wèi)生響應(yīng)、促進(jìn)全球自由貿(mào)易提供重要技術(shù)支撐。國(guó)際貿(mào)易相關(guān)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)能夠?yàn)楦鲊?guó)基于“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”制定實(shí)施合理的貿(mào)易措施提供嚴(yán)謹(jǐn)、獨(dú)立的信息支持；同時(shí)也就能夠?yàn)榻鉀Q相關(guān)貿(mào)易糾紛提供全面、可靠的證據(jù)支持。該體系實(shí)行信息成員提供、結(jié)果成員共享，避免成員國(guó)重復(fù)收集獲取、分析研究信息，造成資源浪費(fèi)或者因信息來(lái)源參差不齊，信息不準(zhǔn)確、證據(jù)不完整，造成決策困難。

　　3.建立國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系

　　應(yīng)當(dāng)建立國(guó)際貿(mào)易治理公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系，建立風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一并細(xì)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，統(tǒng)一并細(xì)化“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”的程序規(guī)定。各國(guó)制定實(shí)施的貿(mào)易限制措施或者克減權(quán)利措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則。一方面，所有的限制措施均應(yīng)當(dāng)有“科學(xué)”的證據(jù)支持；另一方面，應(yīng)當(dāng)盡可能進(jìn)行成本—效益分析，評(píng)估采取的貿(mào)易限制措施是否能夠達(dá)到預(yù)期的效果，并作出利弊權(quán)衡。公共衛(wèi)生法應(yīng)當(dāng)以科學(xué)為本。要注重彌合科學(xué)與決策之間的鴻溝，為各國(guó)提供權(quán)威、中立的貿(mào)易措施建議，促進(jìn)各國(guó)制定協(xié)調(diào)一致、科學(xué)合理的貿(mào)易措施，并及時(shí)進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估。要與社會(huì)公眾進(jìn)行直接溝通，以對(duì)抗錯(cuò)誤信息，在公共衛(wèi)生危機(jī)下實(shí)現(xiàn)有效國(guó)際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)交流。

　　4.建立保障公共衛(wèi)生危機(jī)下貿(mào)易措施非歧視的治理結(jié)構(gòu)

　　非歧視原則是WTO的基本原則，是平等保護(hù)原則在國(guó)際貿(mào)易法治中的直接體現(xiàn)，是指不能在貿(mào)易伙伴之間歧視，也不能在本地產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品之間歧視。在WTO框架下，非歧視原則主要體現(xiàn)為最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則。與公共衛(wèi)生領(lǐng)域最相關(guān)的是最惠國(guó)待遇原則，WTO與WHO在一份聯(lián)合報(bào)告中指出，如果一項(xiàng)涉及公共衛(wèi)生的貿(mào)易限制措施，是基于科學(xué)原則作出，并且以非歧視性的方式實(shí)施，那么將是WTO規(guī)則下合理的貿(mào)易壁壘。如果目的是保護(hù)人類健康，無(wú)論產(chǎn)品來(lái)自何處，貿(mào)易措施都應(yīng)當(dāng)相同，除非有證據(jù)表明有些國(guó)家在公共衛(wèi)生方面風(fēng)險(xiǎn)較高。在全球公共衛(wèi)生危機(jī)下，貿(mào)易限制措施應(yīng)當(dāng)保證在設(shè)置、實(shí)施、評(píng)估、權(quán)利救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)均貫徹非歧視原則。在涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際貿(mào)易治理中貫徹非歧視原則，需要以權(quán)威、中立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，否則真正的非歧視將難以實(shí)現(xiàn)。WTO應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)上保障非歧視原則的實(shí)現(xiàn)，建立公共衛(wèi)生、國(guó)際貿(mào)易聯(lián)合專家委員會(huì)，評(píng)估、審核、規(guī)范和監(jiān)管涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域的貿(mào)易限制措施，為相關(guān)國(guó)際貿(mào)易治理提供決策支持。同時(shí)，該委員會(huì)承擔(dān)涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域國(guó)際貿(mào)易糾紛的聯(lián)合技術(shù)磋商專家組職能，提供基于合作與協(xié)商的爭(zhēng)端解決機(jī)制的前置程序，推動(dòng)貿(mào)易措施利益相關(guān)方在WTO的TPRM、DSB機(jī)制,乃至國(guó)際貿(mào)易行政訴訟程序前，獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)。

　　結(jié)語(yǔ)

　　在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的大背景下，中國(guó)積極推動(dòng)WTO改革進(jìn)程，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域公共衛(wèi)生法治建構(gòu)，不僅能夠?yàn)閲?guó)際貿(mào)易法治建設(shè)作出制度性貢獻(xiàn)，而且對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)內(nèi)深化改革、擴(kuò)大開放具有重大意義。我國(guó)需要對(duì)接國(guó)際貿(mào)易發(fā)展方向，加快相關(guān)領(lǐng)域改革步伐，建設(shè)相應(yīng)體制機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)公共健康標(biāo)準(zhǔn)制定完善，提高政府依法治理能力、國(guó)際合作能力，為國(guó)際貿(mào)易法治發(fā)展提供可借鑒的中國(guó)治理實(shí)踐。?

　　安全與發(fā)展，是人類社會(huì)永恒主題。一部世界文明史也是人類同瘟疫斗爭(zhēng)的歷史，人類總是在不斷戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展和進(jìn)步。習(xí)近平總書記在2021年9月21日出席第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論的講話中指出：“發(fā)展是實(shí)現(xiàn)人民幸福的關(guān)鍵。”“要平衡推進(jìn)安全、發(fā)展、人權(quán)三大領(lǐng)域工作，制定共同議程，聚焦突出問題，重在采取行動(dòng)，把各方對(duì)多邊主義的承諾落到實(shí)處?！毙鹿谝咔槿缤粓?chǎng)巨大的壓力測(cè)試?，F(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易治理體系在應(yīng)對(duì)新冠疫情中發(fā)揮了積極作用，但也顯示出其改革的必要性與緊迫性。緊急不避法治。全球公共衛(wèi)生危機(jī)需要國(guó)際社會(huì)在法治軌道上合作應(yīng)對(duì)。應(yīng)對(duì)新冠疫情，也是全球治理體系改革的機(jī)遇。我們需要推動(dòng)WTO改革與完善，構(gòu)建國(guó)際貿(mào)易治理框架下的公共健康措施治理架構(gòu)、治理規(guī)則，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域公共衛(wèi)生法治建構(gòu)，將公共衛(wèi)生法治理念融入國(guó)際貿(mào)易法治框架，依法合理規(guī)制貿(mào)易限制措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人類生命健康安全與推進(jìn)貿(mào)易自由化之間的平衡，推動(dòng)構(gòu)建有利于實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展利益和公共健康的國(guó)際貿(mào)易法治體系。（作者楊松系遼寧大學(xué)黨委常委、副校長(zhǎng)；李文婷系鞍山市衛(wèi)生健康事業(yè)服務(wù)中心副主任）