論非政府組織對(duì)國(guó)際法的塑造

【中國(guó)法治國(guó)際論壇(2021)主題征文】

?摘 ?要：非政府組織（NGO）在國(guó)際法的生成和運(yùn)作中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。雖然在現(xiàn)有的國(guó)際法體系中，NGOs沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義，也不具有國(guó)際法律人格，但是NGOs通過(guò)對(duì)社會(huì)公益的關(guān)注和動(dòng)員公眾的力量不斷影響和塑造著國(guó)際法。NGOs能夠憑借自身在相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性塑造國(guó)際法，能夠充當(dāng)參與談判的主權(quán)國(guó)家之間的潤(rùn)滑劑，也能夠通過(guò)參與國(guó)際爭(zhēng)端解決的方式影響國(guó)際法，還能夠幫助監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施。但是，目前缺乏對(duì)NGOs有效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制，NGO在參與國(guó)際法塑造中關(guān)注自身利益，其觀點(diǎn)受其資助者的影響，甚至成為歐美國(guó)家輸出規(guī)則和價(jià)值觀的工具，影響了國(guó)際法的公平。從國(guó)際權(quán)力政治的角度看，NGOs已經(jīng)日益成為各國(guó)謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑。為維護(hù)國(guó)際法的公平與穩(wěn)定，需要對(duì)NGOs塑造國(guó)際法的行為進(jìn)行有效規(guī)制。中國(guó)應(yīng)該用“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚NGOs，積極通過(guò)NGOs謀求國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

　　關(guān)鍵詞：非政府組織（NGO） 國(guó)際法 國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

　　

　　自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGOs）在與國(guó)際法相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，從條約的制定到規(guī)則的實(shí)施，NGOs通過(guò)自身的影響力在不斷塑造著國(guó)際法。并且，非政府組織的數(shù)量在不斷增加，他們廣泛參與到世界環(huán)境保護(hù)、國(guó)際人權(quán)保護(hù)相關(guān)的國(guó)際規(guī)則制定中，取得了相當(dāng)顯著的成就。盡管NGOs在全球事務(wù)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但是它們的國(guó)際法律地位仍處于邊緣，并沒(méi)有得到傳統(tǒng)國(guó)際法的認(rèn)可。鑒于此，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要關(guān)注是NGOs在國(guó)際法下的地位問(wèn)題，對(duì)于NGOs是否具有國(guó)際法律人格的問(wèn)題還處于爭(zhēng)論當(dāng)中。本文主要對(duì)NGOs對(duì)國(guó)際法的生成、運(yùn)行造成的影響進(jìn)行評(píng)述，并對(duì)NGOs作為國(guó)家獲得國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的途徑進(jìn)行分析，由此引發(fā)學(xué)界對(duì)NGO問(wèn)題的關(guān)注。

　　一、非政府組織的運(yùn)行邏輯

　?。ㄒ唬┓钦M織的定義

　　雖然國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)NGO的國(guó)際法律人格問(wèn)題經(jīng)過(guò)了反復(fù)的討論，但是國(guó)際社會(huì)至今沒(méi)有對(duì)NGO的定義進(jìn)行統(tǒng)一。在國(guó)際組織及相關(guān)會(huì)議文件中，曾嘗試過(guò)對(duì)NGO進(jìn)行定義。首先，NGO一詞最早出現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條，該條允許經(jīng)社理事會(huì)與NGOs進(jìn)行磋商，該條卻沒(méi)有明確限定NGOs的定義和范圍。在聯(lián)合國(guó)范圍內(nèi)，第一次將NGOs明確定義是在經(jīng)社理事會(huì)的決議中，認(rèn)為非政府間協(xié)議建立起來(lái)的組織都是NGOs。但該定義并沒(méi)有明確NGOs的國(guó)際性，將只關(guān)注國(guó)內(nèi)事務(wù)的民間社團(tuán)組織也包含在了定義當(dāng)中，并不利于NGOs在國(guó)際法體系下運(yùn)作。1996年經(jīng)社理事會(huì)采取了更詳細(xì)的定義，明確了NGOs的宗旨應(yīng)該符合《聯(lián)合國(guó)憲章》的精神、宗旨和原則。世界銀行也嘗試給NGO下過(guò)定義：“從事減輕痛苦、促進(jìn)窮人利益、保護(hù)環(huán)境、提供基本社會(huì)服務(wù)或進(jìn)行社區(qū)發(fā)展的活動(dòng)的私人組織?！苯?jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 (OECD)雖然沒(méi)有明確給出NGO的定義，但認(rèn)為“NGOs包括營(yíng)利組織、基金會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、教堂和其他宗教團(tuán)體、醫(yī)療組織和醫(yī)院、工會(huì)和專(zhuān)業(yè)組織、合作社和文化團(tuán)體以及志愿機(jī)構(gòu)?！迸c世界銀行的考慮角度類(lèi)似，OECD也主要從NGOs的功能和主要類(lèi)型角度對(duì)NGOs的范圍進(jìn)行了限定，但是OECD的定義范圍更廣，甚至包括了營(yíng)利組織和工會(huì)。歐洲理事會(huì)組織下簽訂的《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》認(rèn)為NGOs需要是非贏利的、由一國(guó)國(guó)內(nèi)法管轄的、在至少兩個(gè)國(guó)家具有影響力的、具有相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的組織。這一定義雖然明確了NGOs的國(guó)際性，但卻沒(méi)有對(duì)NGOs的合法性進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。

　　國(guó)內(nèi)外學(xué)者在國(guó)際組織對(duì)NGOs定義的基礎(chǔ)上提出了自己的看法。Hobe認(rèn)為NGOs必須由私人創(chuàng)立且獨(dú)立于國(guó)家；以法治為導(dǎo)向；以追求公共利益而非私人利益為目標(biāo); 展示跨國(guó)活動(dòng)范圍; 并擁有組織結(jié)構(gòu)。何志鵬和劉海江認(rèn)為NGOs應(yīng)該具備非營(yíng)利性、合法性、組織性、國(guó)際性和非政府性。Lindblom認(rèn)為NGOs不會(huì)使用暴力的非法手段來(lái)促進(jìn)利益，并通常具有某一國(guó)家的法人資格。

　　通過(guò)對(duì)國(guó)際組織、機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)NGO定義的分析，雖然無(wú)法給出一個(gè)準(zhǔn)確且清晰的定義，但可以從這些定義中總結(jié)出NGOs應(yīng)該具備的特點(diǎn)：（1）非政府性。NGOs必須由私人或非政府性的組織創(chuàng)立，且其在成立后的活動(dòng)也應(yīng)該獨(dú)立于國(guó)家及政府。（2）公益性。NGOs需要以追求保護(hù)環(huán)境、提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等公益為目標(biāo)。（3）合法性。NGOs的成立和運(yùn)作都應(yīng)該與《聯(lián)合國(guó)憲章》的原則、宗旨和目的保持一致，不能從事違法行為。（4）非營(yíng)利性。非營(yíng)利性并不禁止NGOs在運(yùn)作過(guò)程中營(yíng)利，只要NGOs不以營(yíng)利為導(dǎo)向作為組織的唯一目的。（5）國(guó)際性。國(guó)際性要求NGOs的活動(dòng)范圍和成員組成在兩個(gè)國(guó)家及以上，但NGOs的國(guó)際性并不意味著NGOs是一個(gè)國(guó)際組織，其通常是某一國(guó)家的法人，受該國(guó)國(guó)內(nèi)法的管轄。（6）組織性。組織性要求NGOs有自己的章程和制度，并且具有總部、駐外辦公室等常規(guī)組織結(jié)構(gòu)。本文所提到的NGOs即為滿足這6項(xiàng)特點(diǎn)的國(guó)際性非政府組織。

　　（二）非政府組織的國(guó)際法律地位

　　根據(jù)NGOs的定義，NOGs僅僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)法法人，并不具有國(guó)際法律人格，也不是狹義上的國(guó)際法主體。雖然，目前諸多學(xué)者都在討論NGOs的國(guó)際法律地位，并希望NGOs能夠在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮更大的作用，但是在目前的國(guó)際法體系下，NGOs只是國(guó)內(nèi)法主體，受到國(guó)內(nèi)法的管制。

　　雖然NGOs只是國(guó)內(nèi)法主體，但是卻能夠參與到國(guó)際活動(dòng)中來(lái)，參與國(guó)際決策，以聯(lián)合國(guó)為例，《聯(lián)合國(guó)憲章》第七十一條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件。此項(xiàng)辦法得與國(guó)際組織商定之，關(guān)于適當(dāng)情形下，經(jīng)與關(guān)系聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)會(huì)商后，得與該國(guó)國(guó)內(nèi)組織商定之?！边@就明確了NGOs雖然只是國(guó)內(nèi)法主體，但是能夠參與到聯(lián)合國(guó)的各項(xiàng)活動(dòng)中。在《聯(lián)合國(guó)憲章》的基礎(chǔ)上，經(jīng)社理事會(huì)（ECOSOC）第1296號(hào)決議通過(guò)根據(jù)NGOs參與經(jīng)社理事會(huì)活動(dòng)的程度對(duì)NGOs進(jìn)行分類(lèi)，確立了經(jīng)社理事會(huì)與NGOs之間關(guān)系的特征。這進(jìn)一步對(duì)NGOs如何在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)參與國(guó)際規(guī)則的制定作出了更細(xì)的安排。

　　除聯(lián)合國(guó)以外，在其他諸多場(chǎng)合都能夠看到NGOs的身影，諸多國(guó)際組織都規(guī)定了NGOs如何參與到國(guó)際決策中來(lái)的條款。并且，隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，NGOs不斷參與到國(guó)際規(guī)則的制定和國(guó)際事務(wù)的管理當(dāng)中，逐漸成為全球治理當(dāng)中的一支重要力量。并且憑借著自身的影響力在不斷塑造著國(guó)際法。

　?。ㄈ┓钦M織的參與國(guó)際活動(dòng)的目的和意義

　　雖然目前NGOs的確切起源已經(jīng)無(wú)從考證，但是NGOs逐漸被世人所熟悉是從19世紀(jì)中葉開(kāi)始的。最出名的是反奴隸制協(xié)會(huì)和國(guó)際紅十字會(huì)，他們由私人倡議自由創(chuàng)建，在超越國(guó)界的事務(wù)上追求其目標(biāo)，不謀求利潤(rùn)。他們所宣揚(yáng)的利益大多為維護(hù)世界和平、促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要涉及人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決饑餓和貧困實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域。NGOs所宣揚(yáng)的公益目標(biāo)帶有強(qiáng)烈的道德色彩，很容易被底層民眾所接受，NGOs在活動(dòng)的過(guò)程中也強(qiáng)調(diào)公民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的參與權(quán)。

　　這迎合了全球公民社會(huì)構(gòu)建的需要。在國(guó)際法學(xué)科內(nèi)，關(guān)于全球公民社會(huì)對(duì)國(guó)際治理機(jī)制的可取性和影響的討論越來(lái)越多。全球公民社會(huì)行為者參與國(guó)際體系治理的愿望與重視以國(guó)家為中心的治理機(jī)制的國(guó)際法正式結(jié)構(gòu)之間存在緊張關(guān)系。在部分學(xué)者看來(lái)，NGOs是全球公民社會(huì)的重要載體。但是，作為全球公民社會(huì)重要行動(dòng)者的NGOs，不容易融入傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的國(guó)際法結(jié)構(gòu)中。然而，事實(shí)上NGOs卻在不同的國(guó)際論壇上宣揚(yáng)著自己的理念，影響著全球治理。

　　NGOs通過(guò)動(dòng)員公眾的聲音，將人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決貧困和可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題帶到國(guó)際平臺(tái)上，倡議國(guó)際社會(huì)攜手共同解決。由于對(duì)于這些問(wèn)題和領(lǐng)域的關(guān)注，使得NGOs常常站在道德的制高點(diǎn)上，以實(shí)現(xiàn)全球的公共利益為目標(biāo)和宗旨，常常扮演著國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督者的角色，也對(duì)國(guó)際法的生成和塑造產(chǎn)生影響，甚至有學(xué)者將NGOs評(píng)價(jià)為“世界的良心”。

　　此外，在傳統(tǒng)的威斯特伐利亞體系下，國(guó)家處于整個(gè)國(guó)際法體系的中心，國(guó)際法的構(gòu)建需要以國(guó)家同意為基礎(chǔ)，人權(quán)、環(huán)境和道德等問(wèn)題被弱化以及國(guó)際法在生成過(guò)程中的公眾參與不足引發(fā)了國(guó)際法的“合法性赤字”。而NGOs參與到國(guó)際法的生成中能夠增加公眾參與程度，使人權(quán)、環(huán)境和道德等問(wèn)題被國(guó)際法所關(guān)注，能夠一定程度上緩解國(guó)際法的“合法性赤字”。在全球公民社會(huì)觀念和緩解國(guó)際法“合法性危機(jī)”的影響下，NGOs的國(guó)際法律人格雖然沒(méi)有得到以國(guó)家為中心的傳統(tǒng)國(guó)際法的認(rèn)可，但是卻在不斷影響和塑造著國(guó)際法。

　　二、非政府組織促進(jìn)國(guó)際法的生成和運(yùn)作

　　雖然NGOs不能像主權(quán)國(guó)家一樣直接參與國(guó)際規(guī)則的制定，但也正是因?yàn)镹GOs不是主權(quán)國(guó)家，他們可以發(fā)揮自身在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)參與國(guó)際規(guī)則的制定，也能夠充當(dāng)主權(quán)國(guó)家之間的潤(rùn)滑劑，促進(jìn)國(guó)際規(guī)則的達(dá)成。并且，除了直接參與國(guó)際規(guī)則的起草和制定，還能夠靈活地從其他方面塑造國(guó)際法。

　?。ㄒ唬┓钦M織具有專(zhuān)業(yè)性

　　對(duì)相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的掌握是NGOs能夠獲取影響力并參與到國(guó)際法體系建設(shè)的重要原因。無(wú)論是環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題，還是其他全球性問(wèn)題都不只是單一學(xué)科能夠解決的問(wèn)題，除了國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法等學(xué)科的參與還需要自然科學(xué)提供基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)。NGOs憑借自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，主要從人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、解決饑餓和貧困實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域參與到國(guó)際活動(dòng)當(dāng)中，他們?cè)谔囟ǖ念I(lǐng)域內(nèi)積聚了一批專(zhuān)業(yè)性的人才，對(duì)該行業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)有較為深入的了解，從而能夠?yàn)閲?guó)際規(guī)則的制定提供科學(xué)的建議，甚至直接起草國(guó)際規(guī)則或者在該領(lǐng)域內(nèi)制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

　　在新的法律領(lǐng)域編纂新規(guī)則或者在起草新的條約時(shí)，NGOs參與最多。在婦女權(quán)益方面，1928 年在NGO參加第六屆泛美會(huì)議后，各國(guó)政府同意召開(kāi)全體會(huì)議聽(tīng)取婦女代表的意見(jiàn)，并接受了她們成立美洲婦女委員會(huì)的建議。在人權(quán)領(lǐng)域，非政府組織為《聯(lián)合國(guó)憲章》提供了關(guān)于人權(quán)的智力支持，然后幫助起草了《世界人權(quán)宣言》。在環(huán)境保護(hù)方面，世界自然保護(hù)聯(lián)盟組織起草了《生物多樣性公約》。此外，在一些專(zhuān)業(yè)化領(lǐng)域中，NGOs還會(huì)持續(xù)出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，比如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和國(guó)際奧林匹克委員會(huì)也在他們所在的領(lǐng)域內(nèi)制定相應(yīng)的國(guó)際規(guī)則并要求各國(guó)遵守。

　　在這其中，NGOs扮演了“知識(shí)群體”的角色。所謂“知識(shí)群體”是指一個(gè)專(zhuān)業(yè)人士集體，他們?cè)谔囟I(lǐng)域具有公認(rèn)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，并且在該領(lǐng)域或問(wèn)題領(lǐng)域內(nèi)擁有與政策相關(guān)知識(shí)的權(quán)威主張。NGOs在其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)闡明復(fù)雜問(wèn)題的因果關(guān)系、幫助各國(guó)確定其利益、為集體辯論制定問(wèn)題、提出具體政策和確定談判要點(diǎn)方面發(fā)揮著作用。由NGOs根據(jù)其專(zhuān)業(yè)知識(shí)所制定的國(guó)際規(guī)則能夠具有更強(qiáng)的科學(xué)性，也能夠增加規(guī)則本文在參與談判的主權(quán)國(guó)家中的公信力，從而更利于談判的順利進(jìn)行。

　?。ǘ┓钦M織能作為國(guó)際法生成過(guò)程中的潤(rùn)滑劑

　　目前，由于人口過(guò)剩、移民問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題等全球性的挑戰(zhàn)，單一國(guó)家并不能有效應(yīng)對(duì)這些全球問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的主要方式是將其國(guó)際化?；趪?guó)家利益，不同國(guó)家之間可能就如何解決全球問(wèn)題上產(chǎn)生分歧，NGOs在其中能夠起到協(xié)調(diào)各方的作用?？傮w而言，NGOs促進(jìn)了條約的建立，推動(dòng)了新的國(guó)際組織的創(chuàng)建。具體而言，NGOs影響國(guó)際條約的生成主要包括議題設(shè)置、游說(shuō)引導(dǎo)和主動(dòng)參與三種方式。

　　NGOs可以與國(guó)際組織合作，在組織各主權(quán)國(guó)家進(jìn)行磋商談判前，通過(guò)議題設(shè)置，將談判的問(wèn)題聚焦在少數(shù)關(guān)鍵問(wèn)題上，避免了參與談判的各主權(quán)國(guó)家將過(guò)多的問(wèn)題牽扯進(jìn)來(lái)，影響談判的進(jìn)程。同時(shí)，將談判問(wèn)題聚焦化能夠減少不必要的爭(zhēng)吵，促進(jìn)談判的達(dá)成。

　　通過(guò)宣傳、倡議和游說(shuō)的方式，化解參與談判的各主權(quán)國(guó)家之間的分歧。NGOs通過(guò)在各種媒體上發(fā)布資料和倡議的方式宣傳自身的觀點(diǎn)，使公眾關(guān)注到NGOs所關(guān)注的全球性問(wèn)題，并影響公眾對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知，最終凝聚成一股力量給政府施加壓力，從而影響政府參與國(guó)際條約談判時(shí)的態(tài)度和決策。NGOs也會(huì)主動(dòng)和政府部門(mén)接觸，在國(guó)際組織搭建的正式平臺(tái)之外，NGOs可以派在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)知名度和權(quán)威性較高的專(zhuān)家學(xué)者或機(jī)構(gòu)成員與政府官員私下接觸，將自身的觀點(diǎn)傳遞給政府決策者，從而達(dá)到輸出自身觀點(diǎn)的目的。

　　并且，NGOs也主動(dòng)參與到談判和磋商當(dāng)中。除聯(lián)合國(guó)外，諸多國(guó)際組織都規(guī)定了非政府組織參與磋商的規(guī)則，NGOs以觀察員、專(zhuān)家顧問(wèn)或者政府代表直接參與到磋商和談判過(guò)程當(dāng)中。這一過(guò)程在國(guó)際環(huán)境法方面體現(xiàn)得最為明顯：在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的諸多文件中均強(qiáng)調(diào)NGOs是非締約國(guó)的利益攸關(guān)方；在2017年波恩氣候大會(huì)后，將“塔拉諾阿對(duì)話”機(jī)制引入氣候談判中來(lái)，為NGOs參與氣候談判作出了新的政治協(xié)商機(jī)制安排；在《巴黎協(xié)定》中，也強(qiáng)調(diào)了NGOs在議程設(shè)定、透明度和代表利益攸關(guān)方方面的作用。此外，NGOs在《國(guó)際瀕危物種貿(mào)易公約》《禁止酷刑公約》和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)際公約的談判中，NGOs都發(fā)揮了重要的作用，促進(jìn)了談判的達(dá)成。并且，NGOs在談判中還能在針?shù)h相對(duì)的主權(quán)國(guó)家之間斡旋，減少不同意見(jiàn)的主權(quán)國(guó)家之間的直接對(duì)抗，推動(dòng)了談判的進(jìn)程。

　　雖然，NGOs能夠通過(guò)議題設(shè)置、游說(shuō)引導(dǎo)和主動(dòng)參與三種方式參與到國(guó)際法的生成中，事實(shí)上NGOs也通過(guò)自身的努力在國(guó)際法的傳質(zhì)過(guò)程中發(fā)表了自己的觀點(diǎn)，但NGOs始終都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的投票權(quán)，在國(guó)際法的生成和創(chuàng)制中只能在其中起到促進(jìn)和推動(dòng)作用。

　?。ㄈ┓钦M織通過(guò)參與國(guó)際爭(zhēng)端解決的方式塑造國(guó)際法

　　NGOs不僅在條約的談判和生成過(guò)程中推動(dòng)國(guó)際法的誕生，也在條約的適用和解釋中塑造著國(guó)際法，并且NGOs塑造國(guó)際法的方式具有靈活性。隨著各條約或組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制中越來(lái)越多地對(duì)NGOs開(kāi)放，NGOs的意見(jiàn)作為法庭之友（Amicus?Curiae）陳述的方式呈現(xiàn)給國(guó)際法庭是NGOs塑造國(guó)際法的重要途徑之一。

　　法庭之友陳述是第三方介入司法的一種形式，包括在法官面前就法律或事實(shí)問(wèn)題提出技術(shù)觀點(diǎn)，這種對(duì)司法程序的干預(yù)不僅從其起源地的普通法體系擴(kuò)展到具有大陸法傳統(tǒng)的國(guó)家，而且從國(guó)內(nèi)爭(zhēng)端解決程序擴(kuò)展到國(guó)際爭(zhēng)端解決程序。一般而言，NGOs參與國(guó)際爭(zhēng)端解決程序中需要向相關(guān)的法庭提出申請(qǐng)。大多數(shù)國(guó)際法庭都制定了相應(yīng)的程序，使得NGOs能夠提交有關(guān)未決案件的信息或陳述。無(wú)論是人權(quán)方面的歐洲人權(quán)法院（ECHR）、國(guó)際刑事法院（ICC）、盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭（ICTR）、前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭（ICTY），還是在經(jīng)貿(mào)方面的世界貿(mào)易組織（WTO）的爭(zhēng)端解決機(jī)制、依據(jù)北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）等自貿(mào)協(xié)定或國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）建立的國(guó)際投資仲裁庭，法庭之友的意見(jiàn)都被接受。

　　以WTO為例，雖然《馬拉喀什協(xié)定》并沒(méi)有明確規(guī)定允許提交非當(dāng)事人的陳述，但是在美國(guó)蝦案中，上訴機(jī)構(gòu)確認(rèn)專(zhuān)家組享有“酌情權(quán)”，“從它認(rèn)為合適的任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)尋求信息和技術(shù)建議”，包括“有權(quán)接受或拒絕其可能尋求和收到的任何信息或建議，或?qū)ζ溥M(jìn)行一些其他適當(dāng)?shù)奶幹谩?。這是專(zhuān)家組接受的第一份未經(jīng)請(qǐng)求法庭之友意見(jiàn)書(shū)，隨后上訴機(jī)構(gòu)將DSU 的這種解釋?xiě)?yīng)用于其上訴審查工作程序，在隨后的美國(guó)熱軋鉛和鉍碳鋼產(chǎn)品案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為“在 DSU 下?lián)碛薪邮芎涂紤]上訴中法庭之友意見(jiàn)的法律權(quán)力，并且這是相關(guān)的和有用的”。雖然DSU項(xiàng)下專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)作出的決定并不遵循先例原則，但是對(duì)后續(xù)的案件具有重要的影響。NGOs通過(guò)法庭之友陳述的方式參與到國(guó)際爭(zhēng)端解決中來(lái)，通過(guò)判例的方式不斷影響和塑造著國(guó)際法。

　?。ㄋ模┓钦M織幫助監(jiān)督國(guó)際法的實(shí)施

　　NGOs可以從公眾參與的角度對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行監(jiān)督，從而促進(jìn)國(guó)際規(guī)則的實(shí)施，增強(qiáng)國(guó)際規(guī)則的有效性，實(shí)際參與到國(guó)際法的運(yùn)行當(dāng)中。在條約談判結(jié)束后的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，NGOs也參與其中監(jiān)督各國(guó)對(duì)于國(guó)際規(guī)則的實(shí)施。雖然NGOs對(duì)各個(gè)國(guó)家的監(jiān)督并不是由條約直接賦予NGOs的權(quán)利，NGOs并不能直接要求各個(gè)主權(quán)國(guó)家遵守國(guó)際法規(guī)則，也不能通過(guò)強(qiáng)制性的手段迫使各個(gè)主權(quán)國(guó)家履行條約義務(wù)，但是NGOs監(jiān)督國(guó)際法落實(shí)主要有三種方式。

　　第一，NGOs可以利用自身強(qiáng)大的輿論影響力，將未履行條約義務(wù)的國(guó)家的行為向全世界宣傳，由此形成巨大的道德輿論壓力。在這種道德壓力面前，任何一個(gè)享有在乎國(guó)際聲譽(yù)的主權(quán)國(guó)家，甚至桌任何一個(gè)想在國(guó)際社會(huì)立足的國(guó)家，對(duì)于來(lái)自NGOs的這種輿論監(jiān)督，都會(huì)有所顧忌。NGOs通過(guò)道德輿論的壓力直接作用于主權(quán)國(guó)家，幫助條約的執(zhí)行和落實(shí)，發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。

　　第二，NGOs在發(fā)現(xiàn)某個(gè)主權(quán)國(guó)家不履行條約義務(wù)時(shí)，還能夠直接將相關(guān)信息提交給條約秘書(shū)處或其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)，利用條約自身具有的監(jiān)督機(jī)制對(duì)該國(guó)進(jìn)行制裁，從而迫使該國(guó)履行條約義務(wù)。例如，在《蒙特利爾破壞臭氧物質(zhì)管制議定書(shū)》中規(guī)定NGOs可以向秘書(shū)處提供不履行條約義務(wù)的國(guó)家名單，從而對(duì)這些不遵守條約義務(wù)對(duì)國(guó)家進(jìn)行制裁。

　　第三，NGOs還能夠通過(guò)在該國(guó)的國(guó)內(nèi)法院提起訴訟的方式來(lái)迫使該國(guó)遵守國(guó)際法。主權(quán)國(guó)家為了履行條約義務(wù)，會(huì)有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法措施來(lái)落實(shí)國(guó)際規(guī)則。NGOs作為國(guó)內(nèi)法主體，可以直接根據(jù)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法對(duì)政府機(jī)構(gòu)提起訴訟。并且，NGOs可以憑借其龐大的組織網(wǎng)絡(luò)，能夠迅速掌握與案件相關(guān)的大量信息，通過(guò)國(guó)內(nèi)法院訴訟的方式也能夠糾正國(guó)家行為。

　　三、非政府組織創(chuàng)設(shè)國(guó)際法的缺陷

　　NGOs參與國(guó)際法的創(chuàng)制與運(yùn)行，并在塑造國(guó)際法方面發(fā)揮了重要的積極作用，但是NGOs在塑造國(guó)際法的過(guò)程中也存在諸多的問(wèn)題。NGOs塑造國(guó)際法的行為缺乏有效的管理和問(wèn)責(zé)機(jī)制；NGOs在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也并非像其章程中所規(guī)定的那樣純粹為了公益，在參與到國(guó)際規(guī)則的制定后，也逐漸演變?yōu)殛P(guān)注自身財(cái)政和聲譽(yù)的團(tuán)體；NGOs還會(huì)受到其資助者態(tài)度的影響，甚至成為歐美國(guó)家對(duì)外輸出價(jià)值觀和制定規(guī)則的工具。

　?。ㄒ唬┤狈τ行У墓芾砗蛦?wèn)責(zé)機(jī)制

　　毫無(wú)疑問(wèn)，NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)制的活動(dòng)的過(guò)程中需要遵守國(guó)際法，但是目前并沒(méi)有一部被普遍接受的國(guó)際公約來(lái)約束NGOs的行為，如果NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)設(shè)的過(guò)程中出現(xiàn)了失誤，或者出現(xiàn)了不公平的條約文本，并沒(méi)有條款對(duì)其進(jìn)行有效約束。目前，在現(xiàn)行的國(guó)際法中能夠找到一定程度的對(duì)NGOs的管理制度，總結(jié)起來(lái)包括國(guó)際公約簡(jiǎn)介管理模式、區(qū)域性國(guó)際公約直接管理模式、國(guó)際政府組織約束管理模式及NGOs自身管理模式四種。但是以上四種管理模式對(duì)NGOs的規(guī)制僅要求NGOs的活動(dòng)與《聯(lián)合國(guó)憲章》宗旨一致、遵守國(guó)際強(qiáng)行法、并在不同的國(guó)際條約下承擔(dān)定期報(bào)告自身活動(dòng)等較為寬泛的義務(wù)。而對(duì)NGOs如何參與國(guó)際法的創(chuàng)制缺乏有效的管理。即使NGOs在參與國(guó)際法創(chuàng)制的過(guò)程中，出現(xiàn)過(guò)于偏激的意見(jiàn)，從而使得最終達(dá)成的條約失去公平，NGOs并不會(huì)承擔(dān)責(zé)任。

　　NGOs參與國(guó)際法的創(chuàng)制中最大的問(wèn)題是NGOs并不會(huì)受到其創(chuàng)制的國(guó)際法的約束。目前，NGOs并沒(méi)有獲得傳統(tǒng)國(guó)際法的承認(rèn)，因此并不會(huì)直接承擔(dān)國(guó)際法項(xiàng)下的責(zé)任。但隨著NGOs的影響力不斷擴(kuò)大，NGOs在國(guó)際決策中的參與權(quán)不斷得到增強(qiáng)，NGOs對(duì)國(guó)際決策的影響力也在不斷增強(qiáng)。而沒(méi)有國(guó)際法主體資格的NGOs卻不需要承擔(dān)國(guó)際決策所制定出來(lái)的國(guó)際規(guī)則。主權(quán)國(guó)家在參與國(guó)際談判的過(guò)程中需要反復(fù)經(jīng)歷利益的妥協(xié)，而NGOs參與到國(guó)際談判中并不需要作出利益的妥協(xié)，而只是勸服那些不愿意接受草案的國(guó)家。因此各國(guó)拒絕提高NGOs在國(guó)際決策中的正式地位，因?yàn)樗麄儞?dān)心NGOs進(jìn)一步獲得國(guó)際決策的參與權(quán)。國(guó)際條約是國(guó)際法主體之間締結(jié)的約定相互之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的書(shū)面協(xié)議。作為非國(guó)際法主體的NGOs參與到國(guó)際條約的創(chuàng)制中來(lái)，一定程度上增加了與NGOs觀點(diǎn)一致的國(guó)家的影響力，這對(duì)于參與國(guó)際決策的主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)是不公平的。

　?。ǘ┓钦M織關(guān)注自身利益

　　NGOs有自身的組織章程和運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，其中都規(guī)定了NGOs要致力于人權(quán)、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等事宜，但是在這些光鮮的標(biāo)簽之下，從國(guó)際政治的角度分析，NGOs與其他參與國(guó)際政治的主體沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別，都只是從自身的角度關(guān)注自己的政治議程，也不過(guò)是非民主的、具有等級(jí)組織的、關(guān)注自身財(cái)政和聲譽(yù)的團(tuán)體而已。在新自由主義的觀點(diǎn)看來(lái)，NGOs也并非僅僅代表了他們所宣揚(yáng)的人權(quán)、環(huán)保等普世價(jià)值，而是為了自身的話語(yǔ)權(quán)和利益，他們同樣參與者國(guó)際權(quán)力斗爭(zhēng)。

　　NGOs體制化運(yùn)作是當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)下的必然結(jié)果，國(guó)際法在接受甚至是擁抱這一套話語(yǔ)時(shí)，有意或者無(wú)意間充當(dāng)了這一話語(yǔ)的合謀。在國(guó)際法的生成和運(yùn)作中，NGOs憑借著自身的影響力參與其中。這在提高公眾參與程度并提高了國(guó)際法的正當(dāng)性和民主性的同時(shí)，因?yàn)镹GOs的參與其中，其必然會(huì)宣揚(yáng)自身的價(jià)值，也會(huì)給國(guó)際法隴上陰影。

　?。ㄈ┦艿狡滟Y助者的影響

　　NGOs作為非盈利的組織，其基本的運(yùn)作和發(fā)展需要有外在的資助者。NGOs的資金來(lái)源主要來(lái)源于私人的捐贈(zèng)，也有不少NGOs受到政府的捐助。NGOs作為非盈利性的組織，其運(yùn)作需要政府或者私人的資金支持，但這也就不可避免地受到其資助者的影響。資助者會(huì)對(duì)其所捐贈(zèng)的資金去向進(jìn)行監(jiān)督，NGOs所開(kāi)展的活動(dòng)也需要向資助者匯報(bào)。有學(xué)者將NGOs類(lèi)比為公司，雖然公司股東并沒(méi)有實(shí)際上對(duì)公司進(jìn)行控制，但股東可以在關(guān)鍵問(wèn)題上進(jìn)行決議，也可以通過(guò)退出的方式來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。資助者們雖然不直接干涉NGOs的運(yùn)作，但作為“股東”，他們也能對(duì)NGOs未來(lái)發(fā)展的基本方向進(jìn)行把控。相比于私人捐贈(zèng)，NGOs在近年來(lái)越來(lái)越多地依賴國(guó)家機(jī)構(gòu)所捐贈(zèng)的資金，一些大型的NGOs的資金來(lái)源中有一半或者更多是來(lái)自國(guó)家機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)。

　　歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為給NGOs提供資金還成立了許多機(jī)構(gòu)和組織。1961年美國(guó)成立了美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)向NGOs提供資金用于各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)展。從20世紀(jì)80年到到21世紀(jì)初，USAID向NGOs提供的資金從其預(yù)算的13.5%提升到了30%以上。還成立了美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)資助NGOs，資金來(lái)源主要是美國(guó)國(guó)會(huì)的撥款。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)會(huì)了解資金的去向，并對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家民主基金會(huì)本身也是一個(gè)NGO，它更多地充當(dāng)了美國(guó)政府和其他NGOs之間的橋梁，負(fù)責(zé)將美國(guó)國(guó)會(huì)資助的資金再分撥給其他實(shí)際從事民主、人權(quán)、環(huán)境等相關(guān)事物的NGOs和具體項(xiàng)目。歐盟也在利用NGOs對(duì)外宣傳自身的政策目標(biāo)和價(jià)值觀點(diǎn)。歐盟在上世紀(jì)60、70年代通過(guò)資助NGOs的方式開(kāi)展對(duì)外援助項(xiàng)目，在過(guò)程中將自由、民主等價(jià)值觀向外傳播。有統(tǒng)計(jì)顯示經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)對(duì)NGOs的資助從上世紀(jì)70年代開(kāi)始就在不斷增加。

　　非政府性是NGOs最重要的特性之一，但非政府性和政府資助之間存在明顯的矛盾：一方面，NGOs的非政府性要求其獨(dú)立于政府運(yùn)作，不受到政府的控制；另一方面，受政府資助的情況下，NGOs不可避免地要參與執(zhí)行政府的政策目標(biāo)。NGOs接受?chē)?guó)家機(jī)構(gòu)的資助使得他們參與到政治活動(dòng)當(dāng)中，成為了政府代理人和政府政策目標(biāo)的執(zhí)行者，喪失了NGOs的獨(dú)立性和公正性。在國(guó)際法的生成和運(yùn)作過(guò)程中，NGOs在所謂的公民社會(huì)中承擔(dān)著提高國(guó)際法民主性和公正性的重要責(zé)任，而受到某國(guó)政府資助的NGOs在參與國(guó)際法的制定當(dāng)中傾向于維護(hù)其資助者的利益，而忽視了國(guó)際條約應(yīng)該有的公平。此外，在當(dāng)參與談判的眾多國(guó)家就相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)分歧時(shí)，NGOs在參與斡旋和游說(shuō)過(guò)程中也可能出現(xiàn)“拉偏架”的情況出現(xiàn)，不利于國(guó)際法秩序的公平與穩(wěn)定。

　?。ㄋ模┏蔀闅W美國(guó)家輸出規(guī)則和價(jià)值觀的工具

　　受到歐美國(guó)家資助的NGOs在一定程度上已然成為了歐美國(guó)家實(shí)現(xiàn)自身政策目標(biāo)和輸出價(jià)值觀的工具。NGOs在全球治理的各種議題領(lǐng)域表達(dá)自己的觀點(diǎn)，其實(shí)是其母國(guó)或資助方價(jià)值觀的表達(dá)，并拓展母國(guó)或者資助方開(kāi)展公共外交的跨國(guó)社會(huì)基礎(chǔ)。美國(guó)歐盟都積極利用NGOs提升自身的軟實(shí)力、輸出西方的價(jià)值觀。

　　根據(jù)美國(guó)民主、人權(quán)和勞工局統(tǒng)計(jì)，截止到2021年1月，大約150萬(wàn)個(gè)NGOs在美國(guó)運(yùn)營(yíng)，并針對(duì)外交政策、環(huán)境問(wèn)題、醫(yī)療保健、婦女權(quán)益等諸多議題進(jìn)行政治宣傳，也參與志愿服務(wù)、幫扶弱勢(shì)群體等非政治活動(dòng)。NGOs開(kāi)展的這些活動(dòng)對(duì)于美國(guó)的外交具有重要作用，美國(guó)通過(guò)NGOs在官方外交無(wú)法涉及的領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)，不斷提升自身的軟實(shí)力。美國(guó)通過(guò)NGOs在諸多發(fā)展中國(guó)家滲透自己的勢(shì)力，以美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)為例，它不斷資助在發(fā)展中國(guó)家的NGOs，其宗旨在于宣揚(yáng)民主與自由，已經(jīng)成為美國(guó)向外輸出民主戰(zhàn)略的重要機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩。此外，這樣的NGOs還有很多，如索羅斯基金會(huì)、愛(ài)因斯坦基金會(huì)等，他們?cè)谥T多發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行活動(dòng)，對(duì)外宣揚(yáng)美國(guó)的民主自由價(jià)值觀。

　　NGOs和國(guó)家之間在各自的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上都具有重要的工具價(jià)值，整體上呈現(xiàn)出一種雙向互動(dòng)的關(guān)系。一方面，對(duì)于NGOs而言，國(guó)家能夠給NGOs提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，使其開(kāi)展的各項(xiàng)活動(dòng)能夠穩(wěn)定可持續(xù)，國(guó)家機(jī)構(gòu)提供的資金還能夠?yàn)镹GOs擴(kuò)大其活動(dòng)范圍提供支持，從而獲得更多的影響力。NGOs自身的公益目標(biāo)也能夠通過(guò)具體的國(guó)家政策加以實(shí)施。另一方面，對(duì)于國(guó)家而言，NGOs在國(guó)際事務(wù)上比政府機(jī)構(gòu)具有更強(qiáng)的靈活性，從自由民主、人道主義援助、環(huán)境保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等議題出發(fā)，能夠彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)在相關(guān)議題的參與性不足。并且，以NGOs的角度對(duì)相關(guān)國(guó)家政策提出意見(jiàn)或施加壓力，能夠避免以政治機(jī)構(gòu)的口吻提出意見(jiàn)時(shí)存在的干涉他國(guó)內(nèi)政的嫌疑。在國(guó)際法的生成與運(yùn)作中，為保證條約的專(zhuān)業(yè)性，有不少的條約文本由NGOs起草。當(dāng)NGOs成為了部分國(guó)家的工具時(shí)，一方面條約的公平性將大大受損，另外，也大幅度提高了這些國(guó)家在條約談判中的議價(jià)能力。

　　四、非政府組織與國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

　?。ㄒ唬┓钦M織日益成為謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑

　　NGOs在國(guó)際上扮演著越來(lái)越重要的角色，并且逐漸成為全球治理體系和結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。從NGOs對(duì)國(guó)際法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脫出“全球市民社會(huì)”的道德空殼，將其放置在國(guó)際社會(huì)的權(quán)力格局之中加以考察。

　　NGOs在參與一些落后的發(fā)展中國(guó)家的活動(dòng)過(guò)程中，由于這些國(guó)家里存在醫(yī)療衛(wèi)生保障缺乏、環(huán)境退化、發(fā)展不足等一系列問(wèn)題，NGOs的參與幫助當(dāng)?shù)卣鉀Q了許多發(fā)展問(wèn)題，并且在不斷發(fā)展的過(guò)程中能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)產(chǎn)生影響，也能夠影響第三國(guó)在當(dāng)?shù)氐睦?。因此，NGOs為國(guó)家的外交行動(dòng)提供了新的行動(dòng)載體，在政府難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域開(kāi)展活動(dòng)。

　　并且，目前國(guó)際政治的整體格局已經(jīng)不僅僅局限于主權(quán)國(guó)家之間的關(guān)系。隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，國(guó)際體系中的權(quán)利和權(quán)威分配也在改變，政府間組織和NOGs等非國(guó)家行為者承擔(dān)了許多以前主要由國(guó)家所保留的決策角色。國(guó)際社會(huì)正在從主要以國(guó)家為中心的秩序日益轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡闹刃?。?quán)力和合法性來(lái)源的去中心化同時(shí)發(fā)生，導(dǎo)致多個(gè)權(quán)力場(chǎng)所 (MSOA) 與相應(yīng)的多個(gè)合法性來(lái)源 (MSOL)，傳統(tǒng)的以國(guó)際法律人格作為參與全球事務(wù)入場(chǎng)券的門(mén)檻正在被削弱和重新定義，非政府組織在不斷參與全球事務(wù)的過(guò)程中正逐漸成長(zhǎng)為多權(quán)利場(chǎng)所中的重要一極。

　　NGOs越來(lái)愈多地介入到全球事務(wù)當(dāng)中，并且通過(guò)其自身的影響力在環(huán)境問(wèn)題、人權(quán)問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題等領(lǐng)域制定標(biāo)準(zhǔn)，形成具有NGO烙印的國(guó)際法。從國(guó)際權(quán)力政治的角度看待，NGOs在塑造國(guó)際法的過(guò)程中存在權(quán)力的擴(kuò)張，并且是一個(gè)參與到國(guó)際法運(yùn)行體系的具有工具價(jià)值同時(shí)具有意識(shí)形態(tài)色彩的主體。在目前多元網(wǎng)狀架構(gòu)的國(guó)際社會(huì)中，單純憑借主權(quán)國(guó)家參與全球治理難以取得成效，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)全方位的覆蓋，NGOs從非國(guó)家主體的角度參與到全球治理中，成為國(guó)家謀取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑。

　?。ǘ?duì)非政府組織塑造國(guó)際法進(jìn)行有效規(guī)制

　　通過(guò)前文的分析，NGOs對(duì)于國(guó)際法的創(chuàng)制和運(yùn)作有重要的促進(jìn)作用，同時(shí)NGOs也存在有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制和幫助其資助者傾向，甚至成為歐美國(guó)家對(duì)外輸出價(jià)值觀和規(guī)則的工具。NGOs不能充分發(fā)揮提升國(guó)際法公民參與度和正當(dāng)性的作用，因此需要一套行之有效的規(guī)制手段對(duì)NGOs的行為進(jìn)行規(guī)范，從而減少NGOs對(duì)國(guó)際法的負(fù)面影響，強(qiáng)化NGOs在促進(jìn)國(guó)際法公平正義方面的作用。

　　首先，在NGOs內(nèi)部要形成有效的內(nèi)部約束，并且對(duì)NGOs參與國(guó)際法塑造的行為進(jìn)行合理規(guī)范。章程是關(guān)于NGOs組織規(guī)程和辦事規(guī)則的規(guī)范性文書(shū)，加強(qiáng)對(duì)NGOs的內(nèi)部約束需要從章程入手，建立起約束自身行為的內(nèi)部管理機(jī)制。從內(nèi)部監(jiān)督入手，提高NGOs在參與國(guó)際法運(yùn)作過(guò)程中的獨(dú)立性，減少資助者對(duì)NGOs的影響，并盡量從客觀公正的角度出發(fā)提高國(guó)際法的公民參與度與公平性。

　　其次，從外部對(duì)NGOs的行為進(jìn)行約束，主要可以從國(guó)際組織的角度出發(fā)。國(guó)際組織是NGOs參與國(guó)際法塑造最主要的渠道，NGOs以怎樣的身份參與國(guó)際決策，如何參與國(guó)際決策都需要通過(guò)國(guó)際組織。目前，可以從國(guó)際組織的角度出發(fā)，完善國(guó)際組織和NGOs的關(guān)系條款，明確NGOs參與到國(guó)際法中的門(mén)檻、限制。定期要求參與國(guó)際決策的NGOs提交工作報(bào)告，并由大會(huì)審議其報(bào)告，對(duì)NGOs進(jìn)行有效監(jiān)督。

　　最后，從外部對(duì)NGOs進(jìn)行約束可以考慮建立一部約束NGOs行為的國(guó)際公約。目前，國(guó)際法缺乏對(duì)NGOs的有效約束，NGOs存在于國(guó)際法真空狀態(tài)中?？紤]建議一部專(zhuān)門(mén)約束NGOs的國(guó)際公約，是對(duì)NGOs進(jìn)行管理的最直接的方法。在公約中可對(duì)NGOs的概念、法律地位、權(quán)利義務(wù)、參與國(guó)際訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制以及爭(zhēng)端解決機(jī)制等制度都加以明確的設(shè)定。并且，公約還可以從問(wèn)責(zé)機(jī)制、透明度機(jī)制、公眾參與機(jī)制等維度來(lái)構(gòu)建對(duì)NGOs的國(guó)際法約束。從而使得對(duì)于NGOs的管理真正納入到國(guó)際法中來(lái)，真正發(fā)揮其在促進(jìn)國(guó)際法公平正義方面的作用。

　　（三）中國(guó)應(yīng)積極通過(guò)非政府組織謀求國(guó)際話語(yǔ)權(quán)

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)講好中國(guó)故事，展示真實(shí)、立體、全面的中國(guó)，不斷加強(qiáng)我國(guó)國(guó)際傳播能力建設(shè)，形成同我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際地位相匹配的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。NGOs作為中國(guó)獲取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要途徑，目前沒(méi)有受到足夠的重視。在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)登記的獲得咨商地位的NGOs中，中國(guó)NGOs的數(shù)量極少，僅為美國(guó)的1/20，印度的1/4，這一狀況與中國(guó)的實(shí)力地位極其不相符。因此，中國(guó)需要加強(qiáng)對(duì)于NGOs的建設(shè)力度，積極通過(guò)NGOs謀求國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。

　　首先，重視NGOs的作用，并用“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚NGOs。NGOs作為國(guó)際社會(huì)中長(zhǎng)期致力于人權(quán)、人道、人本發(fā)展的重要組織，其關(guān)注的是全人類(lèi)共同的利益，這與中國(guó)所提出的共商、共建、共享的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”主張不謀而合。重視NGOs的作用，改善中國(guó)目前在國(guó)際法的生成和運(yùn)作過(guò)程中單單依靠政府參與的局限。NGOs還可以借助“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚民意，從保護(hù)人權(quán)、環(huán)境、消除貧困、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等角度出發(fā)，增加中國(guó)在參與國(guó)際法生成和運(yùn)作過(guò)程中的民意基礎(chǔ)。用“人類(lèi)命運(yùn)共同體”理念凝聚NGOs，盡量打破歐美國(guó)家利用NGOs對(duì)外輸出規(guī)則和價(jià)值觀的思維，秉持共商、共建、共享的理念，推動(dòng)NGOs在參與國(guó)際法運(yùn)作中尊重各國(guó)的主權(quán)和內(nèi)政，維持國(guó)際秩序的穩(wěn)定與和平。

　　其次，加強(qiáng)中國(guó)NGOs建設(shè)。要加強(qiáng)我國(guó)國(guó)際傳播能力建設(shè)，形成同我國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際地位相匹配的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，NGOs建設(shè)是重要途徑之一。通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的方式，積極推動(dòng)中國(guó)NGOs建設(shè)，吸納一大批具有相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人才，豐富其在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的影響力。并支持中國(guó)NGOs參與到國(guó)際事務(wù)中，在各個(gè)國(guó)際組織中爭(zhēng)取獲得咨商資格，幫助中國(guó)在國(guó)際法的生成和運(yùn)作中講好中國(guó)故事，發(fā)出中國(guó)聲音。

　　再次，加強(qiáng)中國(guó)NGOs與其他國(guó)家NGOs的合作。目前國(guó)際上有影響力的NGOs大多為歐美國(guó)家所資助，在諸多領(lǐng)域中已經(jīng)發(fā)展成熟，中國(guó)NGOs短期內(nèi)難以取得和他們同樣的國(guó)際影響力。因此需要加強(qiáng)與其他國(guó)家NGOs的合作，建立NGOs之間的合作機(jī)制，使得中國(guó)NGOs和全球多邊機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，從而參與到國(guó)際規(guī)則的制定當(dāng)中，逐步提升中國(guó)在全球治理中的話語(yǔ)權(quán)。

　　最后，將NGOs納入國(guó)家對(duì)外援助體系。NGOs可以憑借其非政府身份和促進(jìn)公益的性質(zhì)承接中國(guó)的對(duì)外援助項(xiàng)目，切實(shí)提高受援助國(guó)家的發(fā)展水平，擴(kuò)大中國(guó)在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，促進(jìn)民心相通，從而凝聚人心。另外，NGOs也可以將中國(guó)的價(jià)值觀念和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)外傳播，增加民眾對(duì)話友好度，從而影響受惠國(guó)整體的民意走向。在國(guó)際規(guī)則制定中，就能夠形成更加強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際談判中的號(hào)召力和影響力，增強(qiáng)中國(guó)在全球治理中的話語(yǔ)權(quán)。（作者張曉君系西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院院長(zhǎng)，中國(guó)—東盟法律研究中心主任、法學(xué)教授；曹云松系西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院博士研究生）