2015年7月7日，由中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)主辦、華南理工大學(xué)法學(xué)院、財(cái)經(jīng)法研究所承辦、CEI中國(guó)企業(yè)研究所協(xié)辦的“預(yù)算法實(shí)施條例征求意見稿”專題研討會(huì)在廣州舉辦，來自財(cái)稅法學(xué)界、財(cái)政學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界、企業(yè)界以及廣州人大預(yù)算委員會(huì)的近20位國(guó)內(nèi)著名的專家、學(xué)者齊聚廣州，共同探討預(yù)算法實(shí)施過程的重大理論問題和實(shí)踐問題，并為預(yù)算法實(shí)施條例征求意見稿提出了諸多可行的修改建議。

　　北京大學(xué)劉劍文教授 認(rèn)為，預(yù)算改革首先要認(rèn)識(shí)到預(yù)算法的重要地位，它實(shí)際上是一個(gè)財(cái)政性質(zhì)的憲法，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)層面。過去有人把它定位為經(jīng)濟(jì)憲法，僅僅從一個(gè)經(jīng)濟(jì)層面去認(rèn)識(shí)它，其實(shí)是沒有站在國(guó)家治理的高度去看。其次，再好的制度都是要實(shí)施的，預(yù)算法的實(shí)施需要一個(gè)操作性強(qiáng)的具體規(guī)范。但現(xiàn)在實(shí)施條例實(shí)際上只涉及預(yù)算法實(shí)施的一個(gè)部分，它只強(qiáng)調(diào)政府層面而少了人大的層面。所以，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該制定一個(gè)關(guān)于“進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督”的決定，在過去原有的決定的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步強(qiáng)化。最后，我國(guó)的預(yù)算改革乃至于整個(gè)財(cái)稅改革，是震動(dòng)不大、成本較低但效果明顯的重大改革，它理應(yīng)成為法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)突破口，也需要我們每個(gè)人一點(diǎn)一滴的努力!

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授 指出，較之于全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算改革目標(biāo)，實(shí)施條例的征求意見稿仍然存在諸多不足。在“全面性”方面，他建議政府預(yù)算除了預(yù)算法規(guī)定的四本預(yù)算之外，還應(yīng)編制有關(guān)公共財(cái)務(wù)狀況的其他補(bǔ)充材料，包括財(cái)政專庫存儲(chǔ)收支、未包含在政府基金當(dāng)中的其他公共基金、上繳的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府以及各項(xiàng)基金的資產(chǎn)財(cái)務(wù)報(bào)告等。在“透明性”方面，他建議要明確政府層面支出功能分類公開到縣級(jí)科目、經(jīng)濟(jì)分類公開到本級(jí)科目。在“規(guī)范性”方面，他建議政府層面應(yīng)該要求收入預(yù)算編制到目級(jí)科目、支出功能分類編制到項(xiàng)級(jí)科目、功能的經(jīng)濟(jì)分類編制到本級(jí)科目。部門層面的預(yù)算則要編制到具體項(xiàng)目，也就是說不同項(xiàng)目的預(yù)算要區(qū)分開來。

　　廣州市人大預(yù)算委員會(huì)歐陽知主任 就涉及人大的事項(xiàng)提出了幾點(diǎn)建議。一是，希望全國(guó)人大在政府編制預(yù)算的過程中能夠提前介入。二是，建議人民代表大會(huì)要恢復(fù)重大事項(xiàng)的口頭報(bào)告制度。三是，建議人代會(huì)審查內(nèi)容應(yīng)該加入涉及民生等重要項(xiàng)目的部門預(yù)算。此外，他強(qiáng)調(diào)法律要落到實(shí)處必須處理好一些細(xì)節(jié)上的問題。例如，預(yù)算公開的保密審查環(huán)節(jié)如何處理，將直接影響預(yù)算公開能否切實(shí)到位。又如，關(guān)于預(yù)算主體法律責(zé)任的追究問題，如果執(zhí)法主體不明確、追究程序不明確，那么將預(yù)算法的威懾力將被嚴(yán)重削弱。

　　華南理工大學(xué)張富強(qiáng)教授 十分重視立法主體的問題，他指出《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》經(jīng)過修訂之后，固然能對(duì)政府的預(yù)算活動(dòng)起到重要規(guī)范作用。但是，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算工作更為重要的是，接下來如何按照預(yù)算法宗旨地去解釋法律。預(yù)算法實(shí)施條例，實(shí)際上是關(guān)于預(yù)算法如何實(shí)施的一種法律解釋，由于我國(guó)現(xiàn)行立法體制是人大的立法由國(guó)務(wù)院制訂實(shí)施條例，因而造成了預(yù)算法實(shí)施條例不能對(duì)預(yù)算法全面對(duì)接、全覆蓋的問題，有三章涉及人大對(duì)依憲治稅預(yù)算的審查監(jiān)督問題，國(guó)務(wù)院不好對(duì)人大提出如何規(guī)范的要求，故造成了現(xiàn)行的空缺，我想解決方案有二，一是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，我們立法，包括實(shí)施條例或細(xì)則的制訂，應(yīng)當(dāng)遵循法律的一般原理“誰立法誰解釋”，以后國(guó)家的立法，特別對(duì)于有些事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要立法，比如說預(yù)算法，其實(shí)施條例或細(xì)則應(yīng)當(dāng)由人大常委會(huì)制定，這樣就有利于所有規(guī)范有全蓋!二是鑒于目前還難以做到誰立法誰解釋，但國(guó)務(wù)院在制訂實(shí)施條例時(shí)，如涉及人大審查、監(jiān)督的條款，就不應(yīng)違避，而由國(guó)務(wù)院采取主動(dòng)接受人大監(jiān)督的方式加以規(guī)范，以此來彌補(bǔ)實(shí)施條例不能全覆蓋的問題。

　　鄭州大學(xué)苗連營(yíng)教授 很關(guān)注“預(yù)算法是財(cái)政憲法”的提法，認(rèn)為這個(gè)命題的成立能為許多問題的解決提供一個(gè)原點(diǎn)。因?yàn)樵谶@樣的一個(gè)命題之下，財(cái)稅改革無疑是全局性的改革，須納入憲法事業(yè)之內(nèi)統(tǒng)籌考量，而不能頭疼了醫(yī)頭腳疼了醫(yī)腳。例如，預(yù)算體制改革、預(yù)算權(quán)等等的問題，涉及到人大和政府、中央和地方、人大和司法之間的關(guān)系，尤其還涉及到政府和公民的之間關(guān)系，這些都是憲法需要關(guān)注的當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)的熱點(diǎn)問題。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)葉青教授 針對(duì)實(shí)施條例提出了一些具體的建議。如對(duì)于第5條有關(guān)國(guó)有資本預(yù)算的問題，他認(rèn)為國(guó)有資本這個(gè)概念需要重新界定，要將其范圍擴(kuò)大到PPP項(xiàng)目等特殊形式上。對(duì)于第11條有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的問題，他提出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付任務(wù)完成后，剩余資金要么應(yīng)該要收回來，要么就是轉(zhuǎn)到一般轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于第12條有關(guān)配套資金的問題，他認(rèn)為須增加“經(jīng)過國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)”的表述，才能有效限制那些不合理的轉(zhuǎn)移支付。

　　大連海事大學(xué)王世濤教授 著重討論了地方債的問題。他認(rèn)為，地方是否發(fā)債最有發(fā)言權(quán)的是地方選民，因此地方發(fā)行債券應(yīng)該具有自主權(quán)。同時(shí)，地方債的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)應(yīng)該由地方自己買單，現(xiàn)在中央過多地管控實(shí)際上沒有必要。另外，關(guān)于地方債務(wù)的公開和監(jiān)督問題，他指出有關(guān)地方債公開的規(guī)定還存在空白，必須盡快補(bǔ)充這方面的規(guī)定以防范過多發(fā)債，這也是有效監(jiān)督地方債發(fā)行以控制風(fēng)險(xiǎn)的前提。

　　復(fù)旦大學(xué)韋森教授 強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持單一國(guó)庫專戶，即所有國(guó)家的資金都應(yīng)該進(jìn)入國(guó)庫專戶，而不應(yīng)該如現(xiàn)在分出來這么多的財(cái)政專戶。實(shí)際上對(duì)于財(cái)政專戶問題，之前政府已明令兩年之內(nèi)要完全取消，但現(xiàn)在又一定程度被允許存在，對(duì)這種倒退他感到十分詫異。

　　安徽大學(xué)華國(guó)慶教授 談到了財(cái)政資金參與社會(huì)融資合作的熱門話題。他認(rèn)為，實(shí)施條例第53條、第54條存在不完善之處。一是“有關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼等支出，應(yīng)該納入相應(yīng)預(yù)算管理”的表述過于籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步細(xì)化、明確才能實(shí)質(zhì)性地起到規(guī)范作用。二是對(duì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金等的監(jiān)督不能局限于財(cái)政監(jiān)督，權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上更為重要，所以有必要增加有關(guān)其他主體監(jiān)督職權(quán)的表述。

　　天津財(cái)經(jīng)大學(xué)李煒光教授 指出，實(shí)施條例與預(yù)算法本身存在不協(xié)調(diào)之處。預(yù)算法在第59條明確規(guī)定了，國(guó)庫的主導(dǎo)者是人民銀行，這是一個(gè)財(cái)政歸屬問題，是不能被隨意改變的。但實(shí)施條例第17條卻用了“國(guó)庫業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”這個(gè)詞，中央國(guó)庫業(yè)務(wù)從由中央銀行“經(jīng)理”變成“經(jīng)辦”，這實(shí)際上是財(cái)政部門自造的一種不規(guī)范說法。

　　中山大學(xué)王則柯教授 認(rèn)為，新通過的預(yù)算法客觀來講進(jìn)步很大，但現(xiàn)在這個(gè)實(shí)施條例反而是退步了。從它的立法過程及呈現(xiàn)的征求意見稿來看，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡并沒有在往前推進(jìn)，反而出現(xiàn)了財(cái)政部獨(dú)攬大權(quán)的倒退跡象，這是必須充分警惕并及時(shí)遏制的傾向。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)王金秀教授 指出，觀察近期這一系列的預(yù)算立法過程，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算制度的牽涉面極其廣泛，所以無法事無巨細(xì)地規(guī)定每個(gè)方面，在許多事項(xiàng)上都留下了調(diào)整的空間。因此，將來各項(xiàng)制度必然需要一個(gè)復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程，甚至一些具體制度的實(shí)施還會(huì)面臨現(xiàn)實(shí)阻礙。實(shí)施條例出臺(tái)后的整個(gè)落實(shí)過程，相信會(huì)是更加任重而道遠(yuǎn)的。

　　武漢大學(xué)熊偉教授 著重討論了財(cái)政收支劃分的問題。他認(rèn)為，如果短期內(nèi)沒辦法制定一個(gè)財(cái)政收支劃分法，或者是有關(guān)分稅制的一個(gè)專門法律。那么或許可以在現(xiàn)行條例中規(guī)定分稅制，同時(shí)這個(gè)規(guī)定不能夠由國(guó)務(wù)院來制定，可規(guī)定由國(guó)務(wù)院起草報(bào)人大審批。除此之外，他還針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、部門預(yù)算等方面的細(xì)節(jié)問題，提出了諸多具有實(shí)際操作意義的具體改進(jìn)建議。