?創(chuàng)新、變革、制度構(gòu)建

—中國法學會能源法研究會2012年年會綜述

中國法學會能源法研究會

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????????2012年是中國法學會恢復重建30周年，也是中國法學會能源法研究會成立15周年。10月24日至26日，能源法研究會2012 年年會在上海華東政法大學松江校區(qū)隆重召開。本次年會由中國法學會能源法研究會主辦，華東政法大學經(jīng)濟法法律研究院承辦。來自全國能源法律的研究者和工作者130余人參加。

????????全國政協(xié)社會與法制委員會副主任、中國法學會黨組書記、常務副會長陳冀平，原國務院法制局局長、本會高級顧問孫琬鐘，國務院參事、原國家能源辦副主任、國家能源政策咨詢委員會副主任、本會高級顧問徐錠明，全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇，中國法學會研究部主任方向，上海法學會常務副會長陳金鑫、華東政法大學黨委書記杜志淳、副校長顧功耘，本會顧問呂振勇，會長葉榮泗、副會長周立濤、吳鐘瑚、石少華、肖國興，以及來自全國人大財經(jīng)委、國務院法制辦、國家電監(jiān)會的有關官員出席會議。

????????本次年會共收到論文64篇，25人進行大會發(fā)言。在論文作者和發(fā)言人中來自能源企業(yè)和實務機構(gòu)從事法律實務工作的專家有明顯增加。會議以“創(chuàng)新、變革、制度構(gòu)建”為主題，圍繞能源增長方式變革與法律制度創(chuàng)新、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與法律制度構(gòu)建、能源市場結(jié)構(gòu)與市場主體培育的法律問題、國內(nèi)外氣候變化立法與能源法的理論和實踐、能源行業(yè)（企業(yè)）發(fā)展中的法律問題及對策等五個專題對能源發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下的能源法律問題進行了深入研討。會議討論互動熱烈，不時出現(xiàn)不同觀點交鋒。本次年會是能源“產(chǎn)、學、研”互相交流、互相促進的盛會，是能源法研究成果集中展示的盛會。

????????一、關于能源增長方式變革與法律制度創(chuàng)新

????????（一）創(chuàng)新和完善能源法律制度為能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)變保駕護航。專家、學者們認為，可持續(xù)發(fā)展的精髓是低碳發(fā)展和構(gòu)建綠色經(jīng)濟，核心是以低碳能源逐步替代高碳能源，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由高耗能高排放向高效率低排放轉(zhuǎn)變。能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變刻不容緩，能源發(fā)展方式的總目標應該是“科學發(fā)展”，具體就是高效、清潔、低碳、安全，轉(zhuǎn)變的主要路徑是改革、改變、創(chuàng)新。制度創(chuàng)新特別是能源革命中的制度創(chuàng)新應該成為低碳革命的主要內(nèi)容，中國能源法要以推動能源革命來進一步推動低碳革命。發(fā)展新能源和可再生能源是低碳經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟的主要內(nèi)涵和主要支撐。建議在評估現(xiàn)行經(jīng)濟法律的基礎上構(gòu)建我國低碳經(jīng)濟法律體系，加快國家低碳經(jīng)濟戰(zhàn)略立法，適時推出低碳經(jīng)濟法。構(gòu)建以能源基本法為核心的能源法律體系，加強科技立法，促進低碳經(jīng)濟科技創(chuàng)新。要從市場準入、資源產(chǎn)權、市場競爭、市場監(jiān)管等方面構(gòu)建我國能源市場法律制度。當務之急是在既往能源立法基礎上進行補漏、修訂，甚至重新構(gòu)建我國能源法制體系。

????????（二）能源與環(huán)境問題具有必然的內(nèi)在聯(lián)系，能源法與環(huán)境法的綜合性協(xié)調(diào)是制度創(chuàng)新的必然選擇。一些專家、學者認為，以化石燃料為主的能源消費結(jié)構(gòu)和以第二產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將使中國環(huán)境法的發(fā)展為了彰顯“突出性的成效”和“抓重點問題”，走上了一條以污染防治為主的路線，能源消費結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)，和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)“陷阱”，使得環(huán)境法成為“被縛的普羅米修斯”。我國能源法制與環(huán)境法制逐漸趨近并融合，可持續(xù)發(fā)展與“生態(tài)化”理念在能源法制建設中全面確立并積極體現(xiàn)。從立法的角度，使能源開發(fā)與生態(tài)保護和諧發(fā)展，其產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益也使生態(tài)環(huán)境得到有效保護。未來的《能源法》應當發(fā)揮其內(nèi)外部制度結(jié)構(gòu)功能，加強與環(huán)境保護法的制度銜接，秉持整體環(huán)保觀念與統(tǒng)一法治理念，促進能源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。具體制度上可以考慮發(fā)展可再生能源發(fā)展基金、建立環(huán)境保險責任、建立并完善生態(tài)補償機制。

????????（三）積極推動能源生產(chǎn)和消費低碳化。專家、學者們認為，以煤為主的電力生產(chǎn)結(jié)構(gòu)決定了我國實現(xiàn)碳減排任務的艱巨性，電力行業(yè)低碳發(fā)展面臨政策與法制保障問題。一些專家、學者建議，一要加快有利于減少溫室氣體的法規(guī)盡快出臺；二要盡快轉(zhuǎn)變高化石能源發(fā)電結(jié)構(gòu)，逐步降低溫室氣體的排放；三要切實落實《可再生能源法》，加快能源法制、電力法制建設。從政治經(jīng)濟學角度看，低碳化消費模式才是低碳經(jīng)濟最好的基礎，低碳經(jīng)濟才能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會對經(jīng)濟以及環(huán)境的期待。低碳消費具有現(xiàn)代性、技術性、工業(yè)性、可持續(xù)性的特征，應當通過建立低碳消費法律體系，實現(xiàn)低碳消費進而實現(xiàn)低碳生產(chǎn)、低碳生活。

????????二、關于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與法律制度構(gòu)建

????????（一）與會者一致認為，進入21世紀以來，發(fā)達國家和地區(qū)積極進行能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，贏得新能源發(fā)展先機。發(fā)展新能源已成為發(fā)達國家促進經(jīng)濟復蘇和創(chuàng)造就業(yè)的重要舉措。美國、英國、德國、澳大利亞、日本、歐盟等國家和地區(qū)密集頒布新能源法律和扶持政策。研究發(fā)達國家和地區(qū)新能源、清潔能源法律與政策的主要內(nèi)容及其特點，探討其發(fā)展趨勢及對中國的啟示具有重要意義。

????????（二）新能源在我國處于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)地位，開發(fā)利用新能源在我國具有國家戰(zhàn)略意義。與會專家學者提出了完善我國水能資源開發(fā)法律法規(guī)、管理體制、規(guī)劃法律制定的建議，倡議積極推動《能源法》制定和《電力法》修訂，抓緊完善《可再生能源法》配套法規(guī)，加快構(gòu)建智能電網(wǎng)、低碳能源電價及低碳電力科技創(chuàng)新等法律制度。一些專家、學者認為，確定海洋能開發(fā)利用在我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略和能源發(fā)展戰(zhàn)略中的戰(zhàn)略地位至關重要，要從能源戰(zhàn)略發(fā)展的地位來制定促進海洋能開發(fā)利用的長期、中期、短期規(guī)劃，實行海洋能配額制、固定電價制、梯級電價制及控制海洋開發(fā)成本等法律制度為海洋能開發(fā)利用提供法律支持。

????????（三）核能發(fā)展的法律問題備受關注。我國核電經(jīng)過20多年發(fā)展，已經(jīng)進入快速發(fā)展期。雖然在日本福島核電事故后國家暫停了核電項目的審批，但我國已經(jīng)運行的和正在建設的仍有41個核電機組，而且隨著核電重啟聲音日益高漲，新一輪核電建設高潮即將來臨。一些專家、學者認為，我國缺乏統(tǒng)一、綜合性的核電安全基本法，核電法律體系建設嚴重滯后，相關法律缺少技術支撐，管理體制存在權責不清、效率低下，監(jiān)管機構(gòu)獨立性面臨挑戰(zhàn)，建議盡快制定綜合性的原子能法，完善核應急監(jiān)管體制，健全核事故預警機制。同時要積極參與國際原子能機構(gòu)的立法活動。與會核能行業(yè)、企業(yè)代表闡述了核能特殊的國際法律發(fā)展、自然科學應用和國家關系變遷的關系，認為國際核能法律規(guī)制關乎國際戰(zhàn)略格局、軍事博弈和經(jīng)濟發(fā)展，既涉及鮮為人知的核威懾對抗，也有民生熱議的能源開發(fā)合作。建議要進一步完善跨界核損害責任追究制度、賠償規(guī)則和訴訟程序，不斷增強立法的可操作性、適用性和便捷性。國務院批準的國家核電發(fā)展規(guī)劃對指導我國核電企業(yè)降低生產(chǎn)管理成本具有積極作用，但核燃料進口、儲備、核電廠廠址保護、核電站退役方面依然存在法律障礙，這種狀況應當盡快改善！

????????（四）中日東海油氣資源爭端是本次會議關注點之一。與會者探討了中日東海油氣資源爭端的法律解決機制。有專家、學者建議，應在中日雙方2008年達成的《關于中日東海問題的原則共識》基礎上，以聯(lián)合經(jīng)營模式為最佳，分中方一側(cè)區(qū)塊和爭議范圍內(nèi)區(qū)塊兩種情形，考慮國家、開發(fā)機構(gòu)和承包商三種主體，較為全面地涵蓋中日共同開發(fā)區(qū)內(nèi)的爭端。

????????三、能源市場結(jié)構(gòu)與市場主體培育的法律問題

????????（一）能源市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化離不開政府規(guī)制。歐盟在其歷史發(fā)展過程中，把協(xié)調(diào)各成員國能源政策作為其核心工作，能源政策奠定了經(jīng)濟社會體制“歐盟模式”的基礎，二者共同演化。美國對煤礦安全生產(chǎn)、石油價格的規(guī)制與放松規(guī)制、頁巖氣開發(fā)與監(jiān)管及發(fā)達國家對光伏產(chǎn)業(yè)的支持政策為我國新能源市場發(fā)展提供了借鑒經(jīng)驗。與會專家認為，礦業(yè)權源于國家立足社會本位對傳統(tǒng)私法上的財產(chǎn)權的介入而生，亟需國家對礦業(yè)權流轉(zhuǎn)依法進行規(guī)制。建議按照事前、事中、事后三個階段完善礦業(yè)權規(guī)制，完善我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主體制度，健全礦業(yè)權競爭和交易制度。

????????（二）促進民營資本進入能源壟斷領域，提高能源效率。一些專家、學者認為，我國《反壟斷法》的宣示性特征使得大型國有能源企業(yè)對其壟斷行為很少有所顧忌，也讓執(zhí)法者無所適從，其本質(zhì)是準行政壟斷。民間資本是我國《可再生能源法》效率價值的實現(xiàn)條件，但國有資本壟斷阻礙了民間資本的充分發(fā)展和進入。政府理念轉(zhuǎn)型是可再生能源領域民間資本準入的路徑依賴，政府應該更加有市場化理念，對民間資本采取更開放化的態(tài)度。

????????（三）能源市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求政府分權式規(guī)制?，F(xiàn)代礦業(yè)權制度是分權型政府主導下的、有限制的產(chǎn)權制度。專家、學者建議，我國礦業(yè)權制度改革要明確中央政府和地方政府分權進程中的責任歸屬問題。礦業(yè)權制度設計應在一些重要資源管控上實行國家專屬所有權情況下確立資源收益多級化的分配制度，明確劃分中央和地方的利益分配關系。

????????四、關于國內(nèi)外氣候變化立法與能源法的理論和實踐

????????（一）國際氣候變化談判在既有的國際法律和政治經(jīng)框架下面臨不確定性，中國等發(fā)展中國家應積極應對。一些專家、學者認為，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區(qū)別的責任”應成為今后氣候減緩談判的重要法律依據(jù)，如何根據(jù)公約規(guī)定和發(fā)展趨勢維護國家權益成為發(fā)展中國家面臨的重要課題。部門方法為中國提供一個可供選擇的契機，一方面可以緩解我國所面臨的總量和峰值談判困局，另一方面帶動國內(nèi)高排放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以謀求主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更大空間。當前并不存在一個為國際社會所公認的全球氣候正義，未來國際氣候制度的構(gòu)建將凸現(xiàn)出逐級層進的發(fā)展路徑。鑒于國際上對“共同但有區(qū)別的責任”出現(xiàn)不同的解釋，專家、學者建議應區(qū)分不同語境下作為“法律原則”、“倫理準則”和“談判策略”的運用。

????????（二）加強節(jié)能減排立法和法律實施，提高應對氣候變化能力。節(jié)能減排是應對氣候變暖的有效措施，涉及電力企業(yè)、公共機構(gòu)、公眾參與等多因素。一些專家、學者建議，我國公共機構(gòu)節(jié)能管理的制度選擇應以提高能源使用效率為目標，明確管理職責，加強監(jiān)察執(zhí)法權力，確立節(jié)能配額交易和市場化節(jié)能投資相結(jié)合的制度安排，積極推行政府節(jié)能采購制度。合同能源管理作為市場化的節(jié)能減排機制，具有多個有名合同部分條款有機結(jié)合的復雜特征，需要通過對法律關系的調(diào)整予以解決。碳排放權交易作為國際減排的市場機制，在金融危機背景下，短期內(nèi)交易價跌量減，顯示出該交易制度在防范和應對金融危機方面存在制度缺陷，需要引起足夠的重視。

????????五、關于能源行業(yè)（企業(yè)）發(fā)展中的法律問題及對策研究

????????（一）煤炭行業(yè)企業(yè)對國家能源立法提出了新要求。一些專家建議，法律應當規(guī)定嚴格的煤炭開發(fā)準入條件，要從資格認證標準、資產(chǎn)指標、從業(yè)人員指標、技術應用指標等方面完善立法，以淘汰落后產(chǎn)能。要理順煤炭行業(yè)管理機構(gòu)、企業(yè)和立法之間的關系，做到相互銜接、相互協(xié)調(diào)，減少行政審批，減少企業(yè)負擔。一些專家反映，煤化工等綜合利用項目、綠色煤電核準程序進展緩慢，一定程度上影響了煤炭企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營；一些地方政府收取稅費沒有法律依據(jù)；對煤炭企業(yè)節(jié)能減排考核指標體系不合理、不科學，與國家關于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的政策不協(xié)調(diào)，建議補充萬元產(chǎn)值能耗考核，對綜合能源企業(yè)要分版塊、分產(chǎn)業(yè)進行分別考核。

????????（二）能源企業(yè)海外資本擴展需充分注意法律風險。近些年大型能源企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，取得很大成績，但也不乏因政治和法律風險而遭受嚴重損失的事件。一些專家指出，相比于其他國家，尤其是發(fā)展中國家，企業(yè)在美國開展投資活動面臨更嚴重的法律風險。為此提出了三點建議：（1）重視在美投資并購的法律風險。美國政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)達、法制健全、基礎設施完善、社會治安良好，而對企業(yè)而言，赴美國開展投資并購，面臨的最大風險是國家安全審查風險和違反法律風險。為了應對國家安全審查風險，企業(yè)首先應淡化“國字號”背景，可采取與當?shù)仄髽I(yè)先合資待時機成熟后收購股份等合適的投資策略。其次，應加強與美國外國投資委員會（CFIUS）溝通，同時要重視聘請當?shù)芈蓭熕?、公關公司等專業(yè)咨詢公司。（2）重視赴美投資煤炭行業(yè)的法律風險。一是按照美國聯(lián)邦和各州法律，外國公司無法直接擁有美國的礦權；二是即使是合資公司但能否被授予礦藏租約和各類礦業(yè)活動資格具有很大的不確定性；三是煤炭土地地下和地上不動產(chǎn)財產(chǎn)權的法律關系極其復雜，尖銳的利益沖突極有可能妨礙煤炭開采活動。（3）在美國建設、管理煤礦的法律風險。一是由于美國煤礦設計、設備采購及施工的標準非常嚴格，建議聘請美國的咨詢工程師協(xié)助開展招標文件的編制和評標工作；二是煤礦竣工后，注意提前向所在州有關部門按照法律規(guī)定的程序和要求提交文件，申請獲得煤礦生產(chǎn)許可證；三是鑒于美國當?shù)孛旱V的開采作業(yè)標準較為嚴格，建議通過與當?shù)貙I(yè)煤礦簽訂委托合同的方式落實受托生產(chǎn)運行的義務和責任（含聘用合格的煤礦工人、開展法律規(guī)定的培訓等）；四是在煤炭運輸方面，應使用已進行注冊的商業(yè)車輛和持有相關證照的駕駛員；五是在煤礦關閉前，嚴格按照美國聯(lián)邦和所在州關于煤礦廢棄及土地復墾的法律規(guī)定程序和要求進行煤炭的關閉和復墾工作。

????????（三）光伏產(chǎn)業(yè)因歐美反傾銷、反補貼快速進入“嚴冬”，如何破解光伏“雙反”難題，成為光伏企業(yè)難題，本次會議對此作出了積極回應。光伏產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)、發(fā)達國家光伏政策、面臨的國際競爭、金融危機深化成為我國光伏產(chǎn)品遭遇國際危機的外部因素，國內(nèi)能源行業(yè)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)成為光伏行業(yè)發(fā)展的國內(nèi)“制度瓶頸”。一些專家、學者認為，打破壟斷、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、光伏企業(yè)提升研發(fā)創(chuàng)新能力、建立規(guī)范統(tǒng)一的市場政策體系是光伏行業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。我國《可再生能源法》存在一些不足，需要完善。一是實施細則缺乏，市場啟動動力不足；二是政府有些政策重產(chǎn)能、輕應用；三是《可再生能源法》缺乏操作性。在固定電價制度下，可再生能源的發(fā)展完全依賴于政府政策扶持和原則支持，可再生能源的電力并沒有自身的發(fā)展能力，不反映市場的需求和要素變化。建議《可再生能源法》的修訂應強化市場觀念，建立多層次、多種交易主體的光伏發(fā)電市場激勵體系，構(gòu)建良好的金融環(huán)境。政府應該更加重視市場化，對民間資本采取更開放化的態(tài)度。