時(shí)間:2014-10-31 來源: 責(zé)任編輯:xzw
主旨演講
(10:00——10:30)
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主持人:林來梵(中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,《清華法學(xué)》主編)
尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位嘉賓、各位專家學(xué)者、青年朋友:大家上午好!我非常榮幸參加這個(gè)盛會(huì)。這個(gè)論壇可謂是群賢畢至,風(fēng)云際會(huì),我們清華法學(xué)雜志社有幸作為協(xié)辦單位,我在此深表榮幸!并且借此機(jī)會(huì)向各位與會(huì)者,各位青年學(xué)者表示親切問候!
這個(gè)論壇有個(gè)特色,就是專門安排兩位在法學(xué)界非常資深的、深孚眾望的學(xué)者來作主旨演講。這次論壇我們有幸邀請(qǐng)了兩位學(xué)術(shù)前輩,下面請(qǐng)?jiān)试S我介紹一下:首先第一位是中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年老師;第二位是中國法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市社科聯(lián)黨組書記、專職副主席沈國明老師。下面我們開始進(jìn)入報(bào)告階段。首先我們有請(qǐng)應(yīng)松年教授做主旨演講,請(qǐng)大家歡迎!
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主旨演講人1:應(yīng)松年(中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng),中國政法大學(xué)終身教授、博士生導(dǎo)師)
今天我非常高興有機(jī)會(huì)就國家治理現(xiàn)代化和行政訴訟,說點(diǎn)我個(gè)人的意見。我覺得國家治理現(xiàn)代化和行政訴訟兩個(gè)議題合在一起討論很有意義,國家治理現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)上提出來的新議題,關(guān)系到國家治理的體系和能力的建設(shè)。行政訴訟法正好是二十多年來第一次大修,國家治理現(xiàn)代化將會(huì)對(duì)行政訴訟法的修改產(chǎn)生什么樣的影響,我覺得是非常值得討論的問題。
從“管理”到“治理”?!肮芾怼笔侵感姓C(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的目的對(duì)社會(huì)實(shí)行的管理,“治理”是指黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與、法制保障?!肮芾怼焙汀爸卫怼彪m一字之差,區(qū)別還是很大的。管理的主體是行政機(jī)關(guān),比較單一;治理的主體除了上面說的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)等,后面還有社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與。包括中國的社會(huì)組織對(duì)其內(nèi)部成員的自治、自律以及社會(huì)組織、公民參與國家社會(huì)事務(wù)的管理。這種性質(zhì)也相似于行政機(jī)關(guān)的行政管理,因此叫做公共行政。目前,我國已經(jīng)開始從行政管理向公共行政轉(zhuǎn)變,其中的重要內(nèi)容之一,就是行政主體由單一向多元轉(zhuǎn)變,顯然是有利于增加社會(huì)和國家的治理效果和能力。
治理主體的多元化,當(dāng)然會(huì)影響到行政訴訟。1989年制訂《行政訴訟法》的時(shí)候,當(dāng)時(shí)的行政關(guān)系式按行政機(jī)關(guān)單一管理主體設(shè)計(jì)的?!缎姓V訟法》中也規(guī)定了法律法規(guī)授權(quán)和行政機(jī)關(guān)委托兩類不同的主體。那是因?yàn)閷?shí)踐中,由于某一項(xiàng)行政職能由主管行政機(jī)關(guān)單一完成有一定的困難或者其他原因,因此,只能由法律法規(guī)授權(quán)給其他行政機(jī)關(guān)或者組織。這是一種例外,而且僅僅局限于某一項(xiàng)行政職能。實(shí)踐中,還有許多同樣依靠單一的行政主體主管行政機(jī)關(guān)難以完成,而又沒有法律法規(guī)授權(quán)給其他行政機(jī)關(guān)或者組織,這就只能用行政機(jī)關(guān)委托的辦法來解決。法律上對(duì)這兩者做了嚴(yán)格的區(qū)分,實(shí)踐證明在理清行政主體方面是有效的。
在國家治理的前提下,行政主體由單一向多元轉(zhuǎn)變,那么,是否應(yīng)當(dāng)將行政訴訟的主體也轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?看來這個(gè)轉(zhuǎn)變是必須的也是必然的。問題是,一是如何表達(dá)多元主體的治理行為?統(tǒng)稱為行政行為或者像司法組織里提出的行使行政職權(quán)的行為?二是實(shí)踐中根據(jù)我國目前社會(huì)組織的情況,包括基層自治組織、行業(yè)組織,中介組織等,形式繁多,功能不一,哪些可以行使自主治理行為?哪些還有相當(dāng)?shù)木嚯x?如何界定劃分?而如何使之早日健全?是否還需要以法律法規(guī)授權(quán)作為標(biāo)準(zhǔn)?或者規(guī)定其他必要的條件?這顯然都是亟待研究和解決的。實(shí)際上行政訴訟的報(bào)告里面也寫上了,但是我們還是可以仔細(xì)考慮下。
國家治理的現(xiàn)代化,正在使國家治理的目標(biāo)進(jìn)一步趨向以人為本,更加重視人的權(quán)利和民生問題、服務(wù)問題。這與保護(hù)公民權(quán)利不受行政侵權(quán)、行政侵害為主要目標(biāo)的行政訴訟制度,正是在同一條戰(zhàn)線,不過前者強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展、保護(hù),后者強(qiáng)調(diào)的是受侵害后的救濟(jì),沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利,這里行政訴訟是不可缺少的。
行政訴訟法在起草時(shí)專門討論了受案范圍問題,由于這一民告官制度剛剛建立,受案范圍過寬可能難以承受,因此對(duì)行政行為是逐條進(jìn)行討論的,看哪些可以列入受案范圍,先從行政行為的種類入手,一個(gè)一個(gè)的列出,到最后總結(jié)的時(shí)候呢,又以權(quán)利為準(zhǔn),屬于侵害公民的人身、財(cái)產(chǎn)的都可以提起訴訟。兩者列舉。就行政行為的種類而言,沒有被列舉的就不能起訴,當(dāng)然,列舉規(guī)定是無法窮盡行為種類的,相當(dāng)一部分侵權(quán)行為不能獲得救濟(jì),就公民的權(quán)利而言,僅僅是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)被侵害的時(shí)候才能提起訴訟。我們強(qiáng)調(diào)國家治理要重在發(fā)展和保護(hù)公民的權(quán)利,落到行政救濟(jì)時(shí)卻只有這么幾條。法律規(guī)定跟治理的目標(biāo)如何契合?當(dāng)然公民在受到行政侵權(quán)時(shí)不可能全部靠行政訴訟來獲得救濟(jì),問題在于,如果行政訴訟不能提供救濟(jì),那么這些受侵害的權(quán)利怎么辦?通過什么制度可以獲得救濟(jì),這個(gè)就是在考慮行政訴訟受案范圍時(shí)必須研究清楚的。從理論上來說,國家治理中發(fā)生了侵害公民權(quán)利的情況除法律另有規(guī)定的情況外,應(yīng)該全部可以進(jìn)入行政訴訟,使一切被公權(quán)力侵害的權(quán)利都可以得到救濟(jì),沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利(德國法律上把這個(gè)稱為保護(hù)公民權(quán)利的無漏洞原則)。這才體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,這個(gè)是一個(gè)需要認(rèn)真討論的問題。
國家治理的現(xiàn)代化同時(shí)還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在治理的手段和方式上,應(yīng)該注意由高權(quán)、剛性行政向柔性行政或者剛?cè)岵?jì)轉(zhuǎn)變。高權(quán)、剛性是指行使權(quán)力的時(shí)候,經(jīng)常用的是處罰、強(qiáng)制等手段;柔性行政則是通過合作、引導(dǎo)、教育、指導(dǎo)等手段來達(dá)到行政目標(biāo)。比如說在經(jīng)濟(jì)上跟相對(duì)方協(xié)商一致,采用合同、購買服務(wù)等合作方式,這是國家治理手段轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)之一。這種轉(zhuǎn)變?cè)谖覈姓?shí)踐中正在實(shí)際發(fā)生著,這些治理行為上的特點(diǎn)也都應(yīng)該在《行政訴訟法》中得到反映,應(yīng)該說也正是《行政訴訟法》修改時(shí)的爭(zhēng)論問題。
關(guān)于這個(gè)題目我個(gè)人想到這些,拋磚引玉,希望大家討論。
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主旨演講人2:沈國明(中國法學(xué)會(huì)法理學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),上海市社科聯(lián)黨組書記、專職副主席,教授、博士生導(dǎo)師)
謝謝組織者安排我在這兒做個(gè)發(fā)言。
國家治理現(xiàn)代化和治理能力以及治理水平的提高,在當(dāng)下是很迫切的任務(wù)。國家治理體系是包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等各個(gè)方面的治理,也包括基層、地方、區(qū)域、全球等很多層次的治理。國家治理體系同時(shí)又是由價(jià)值和行動(dòng)兩個(gè)方面組成的。國家治理這么重要,那么國家在治理過程中的角色也必然很重要,是最終治理者,要平衡好政府、市場(chǎng)、社會(huì)各個(gè)層次的關(guān)系,讓三個(gè)層次的治理即政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理都收到比較好的效果。如果各項(xiàng)治理要收到比較好的效果,這些治理必須符合法治的要求,都必須要法治化。
我們現(xiàn)在對(duì)政府治理法治化的要求是越來越高,為什么?很重要的是我們這個(gè)社會(huì)已經(jīng)日益多元化,不同利益群體已經(jīng)形成,貧富差距也客觀存在,社會(huì)關(guān)系日趨豐富和復(fù)雜,影響經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的因素日益增多,有時(shí)顯得不可控。比如說,國家非常希望控制住房產(chǎn)價(jià)格,發(fā)了那么多文件,結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期。因?yàn)橛绊懛績(jī)r(jià)的因素非常多,很多因素不在我們掌控內(nèi),所以我說有時(shí)顯得不可控。正因?yàn)橛绊懡?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的因素很多,需要平衡的社會(huì)關(guān)系和利益很多,這個(gè)時(shí)候作為治理的主角,處事必須公平公正,必須要有公信力,行為必須規(guī)范。行政權(quán)在面對(duì)復(fù)雜社會(huì)的時(shí)候,是最容易擴(kuò)張的,在匆忙應(yīng)對(duì)各種危機(jī)時(shí),很可能忽略程序,所以對(duì)行政權(quán)加以適當(dāng)控制是很需要的。
在規(guī)范和控制行政權(quán)這個(gè)方面,有利的條件和環(huán)境正在形成。哪些是有利條件?第一是市場(chǎng)在發(fā)展。三中全會(huì)提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用,市場(chǎng)的作用在進(jìn)一步顯現(xiàn)出來,這是讓政府歸位的外部壓力。當(dāng)然并不是所有的領(lǐng)域都是市場(chǎng)起決定性作用,政府的作用還是非常重要的。在市場(chǎng)日益成熟的情況下,怎樣管好政府權(quán)力就顯得很重要了,政府既不能不作為,也不能亂作為。第二個(gè)有利條件,政府行為現(xiàn)在也在改革,中美雙邊協(xié)議中,我們可以看到,中國政府接受了負(fù)面清單管理模式,行政改革的步伐加快,法治政府建設(shè)空前受到重視,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)繼開出第一版投資負(fù)面清單后,第二版清單也出爐了,以負(fù)面清單的方式確定行政權(quán)力邊界的做法正在常態(tài)化,不少地方政府已經(jīng)曬出了權(quán)力負(fù)面清單。我認(rèn)為,上海自貿(mào)區(qū)提供的第一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)首推就是負(fù)面清單管理?,F(xiàn)在上海自貿(mào)區(qū)辦公區(qū)區(qū)域里明示“法無授權(quán)不可為,法無禁止即可為”,表明了接受負(fù)面清單管理模式之后,他們所采取的改革的態(tài)度。這樣做的好處是讓經(jīng)濟(jì)主體能量迸發(fā),大大提高行政效率,減少亂作為,也改變了政府和相對(duì)人的關(guān)系,過去政府部門是朝南坐,現(xiàn)在服務(wù)意識(shí)勢(shì)必加強(qiáng),同時(shí)作為一個(gè)好的政府,監(jiān)管職能必須加強(qiáng),這樣的改變會(huì)減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。第三個(gè)有利條件是行政訴訟法在修改,通過剛才江必新院長(zhǎng)的書面講話和應(yīng)松年老師說的,我們可以相信,修改后的行政訴訟法會(huì)更加符合實(shí)際,更能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。所以我說,現(xiàn)在加大對(duì)行政權(quán)加以規(guī)范和控制方面有比較好的條件和環(huán)境。
盡管如此,行政訴訟、行政復(fù)議高發(fā)的態(tài)勢(shì)不會(huì)根本改變,因?yàn)橛泻芏嘁蛩貢?huì)導(dǎo)致行政可能越權(quán)。第一是城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中行政權(quán)力越權(quán)、亂作為的現(xiàn)象并不少見。城鎮(zhèn)化是公民身份的改變,是涉及其生產(chǎn)方式、生活方式、戶籍制度和財(cái)產(chǎn)制度改變的一個(gè)根本性變革。城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)的,被城鎮(zhèn)化的社會(huì)成員與政府之間有時(shí)候意愿并不一致,這個(gè)時(shí)候行政權(quán)稍有不慎就會(huì)引發(fā)糾紛。地方政府設(shè)定的實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化日程表,令不少部門在面對(duì)矛盾時(shí)非常焦慮,著急的心態(tài)可能導(dǎo)致用權(quán)不慎,引發(fā)官民沖突。農(nóng)業(yè)稅取消之后,農(nóng)村的官民矛盾大為緩解,但是在城鎮(zhèn)化中,官民矛盾還是突出的。第二個(gè)因素是現(xiàn)行財(cái)稅制度的影響,1994年分稅制改革后,很大一部分財(cái)權(quán)歸中央,地方事權(quán)很多,但是財(cái)力不夠,這樣的情況下,就會(huì)有土地財(cái)政出現(xiàn)。土地財(cái)政難免搞動(dòng)拆遷,也難免與農(nóng)民、原住戶產(chǎn)生矛盾。如果不依法處理,也會(huì)引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟。只要三中全會(huì)決定的財(cái)稅制度改革沒完成,農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的問題還沒解決,上述因素誘發(fā)的官民沖突還會(huì)延續(xù)。第三個(gè)因素,是民眾的維權(quán)意識(shí)在增強(qiáng)。這是積極的因素,但是會(huì)導(dǎo)致行政訴訟量增加。以上海為例,過去的10年間,由5000多件上升到7000多件。其實(shí),這近十年依法行政狀況明顯改善,而訴訟量卻在上升,說明民眾方面也在發(fā)生變化,敢于向政府叫板了。第四個(gè)因素是司法改革。司法改革總體上會(huì)使司法趨于公正,但是在行政訴訟方面可能帶來兩層變化,一個(gè)變化是司法機(jī)關(guān)不會(huì)再像以前那樣袒護(hù)政府,現(xiàn)在行政訴訟中政府的敗訴率在7%左右,估計(jì)今后政府的敗訴率還會(huì)升高(行政復(fù)議糾錯(cuò)率在15%左右)。受此種變化鼓舞,民告官案件數(shù)量會(huì)上升。上海市人民政府剛公布的行政訴訟和行政復(fù)議件數(shù)都比同期上漲20%多。第五個(gè)是信訪制度改革。這項(xiàng)改革會(huì)將一部分糾紛引導(dǎo)到司法機(jī)關(guān)來解決,行政訴訟量也會(huì)由此而增加。
形勢(shì)與環(huán)境要求各級(jí)黨政部門必須持續(xù)地進(jìn)行政府治理,不能急功近利,設(shè)置考核指標(biāo)一定要科學(xué),尤其不要濫用“一票否決”的辦法,這個(gè)制度短期內(nèi)也許有效,但是放在一個(gè)長(zhǎng)周期內(nèi)考察,未必有效,有時(shí)效果可能是相反的。比如,因出現(xiàn)越級(jí)上訪就實(shí)行一票否決,會(huì)迫使地方上用更多的投入遏制上訪,而且很容易導(dǎo)致尋租的出現(xiàn),國家信訪局的工作人員也會(huì)因此成為尋租的對(duì)象。更大的危害是,不恰當(dāng)運(yùn)用“一票否決”的辦法,會(huì)使得本來很好的糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)生扭曲。另外,不要刻意壓低行政訴訟中政府部門的敗訴率。我曾到上海市政府法制辦去了解過,那一年全市可訴的行政行為1.4億多件,而行政訴訟案是5700件。1.4億比5700,5700是個(gè)可以忽略不計(jì)的數(shù)字,也就是說,即使5700件政府全部敗訴,也不能證明當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓缓?。所以一定要比較客觀地看待政府?dāng)≡V率的問題,不要刻意壓低政府?dāng)≡V率,從而扭曲行政訴訟這個(gè)很好的糾錯(cuò)機(jī)制。如果敗訴,政府部門要吸取教訓(xùn),要提高對(duì)于程序的認(rèn)識(shí)?,F(xiàn)在各級(jí)政府對(duì)于行政程序的認(rèn)識(shí)不足,往往忽略程序問題。
當(dāng)然,要讓政府在法律框架內(nèi)活動(dòng),不越權(quán),不亂作為,外在的監(jiān)督也是很重要的?,F(xiàn)在,黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等都運(yùn)用得不夠,還有很大提升空間。如果這些力量一起配合,有助于推動(dòng)法制政府建設(shè),有助于實(shí)現(xiàn)國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)!
謝謝大家!
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主持人:林來梵(中國法學(xué)會(huì)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,《清華法學(xué)》主編)
感謝沈國明教授的精彩演講!他也是以國家治理和行政訴訟為題的,不過同應(yīng)松年老師不同的是,他是從法理學(xué)、法社會(huì)學(xué)的角度對(duì)國家治理以及行政訴訟中所可能面臨的重大課題進(jìn)行了深刻的分析。
以上是兩位學(xué)術(shù)前輩的精彩演講,其主題集中、觀點(diǎn)鮮明,既展示了成熟的智慧,同時(shí)也包含了敏銳的洞見,可謂高屋建瓴、切中肯綮,為我們下面以青年學(xué)者為主體的論壇起到了充分鋪墊、有效熱身的效果。最后,讓我們以熱烈掌聲對(duì)兩位學(xué)術(shù)前輩的精彩演講再次表示衷心的感謝!
這個(gè)單元到此結(jié)束。謝謝大家!
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