第2單元 社會(huì)管理創(chuàng)新

　　第2單元主持人 周漢華 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所教授、博士生導(dǎo)師

　　【周漢華】下面進(jìn)入第二單元的研討。本單元的主題的——“社會(huì)管理創(chuàng)新”。首先有請(qǐng)福建省人大常委會(huì)委員、法制工作委員會(huì)主任游勸榮同志發(fā)言。

　　第2單元主旨發(fā)言人 游勸榮 福建省人大常委會(huì)委員、法制工作委員會(huì)主任

　　【游勸榮】感謝青島中級(jí)人民法院給了我這個(gè)機(jī)會(huì)，按照聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，按照最寬的標(biāo)準(zhǔn)我也不應(yīng)該站在這個(gè)講壇上，做青年論壇的發(fā)言。所以，我非常高興，也非常惶恐。我想，我把我自己學(xué)習(xí)和思考粗淺的認(rèn)識(shí)，向各位老師和同志們做一個(gè)匯報(bào)。

　　第一，我們討論社會(huì)管理創(chuàng)新的背景。我認(rèn)為，幾個(gè)問(wèn)題至關(guān)重要。

　　一是中國(guó)社會(huì)已然進(jìn)入了矛盾多發(fā)期，這個(gè)矛盾多發(fā)起，可能是一種不可避免的宿命，人均收入到了3000美元的時(shí)候，總是社會(huì)動(dòng)蕩，所以在這個(gè)階段、呆在法院、呆在檢察院、呆在矛盾第一線的人，你的命就是應(yīng)該這么辛苦，我們要認(rèn)識(shí)到必然性，中國(guó)社會(huì)矛盾多發(fā)期，這是很客觀的。

　　二是中國(guó)社會(huì)逐漸進(jìn)入公民社會(huì)，不好說(shuō)已經(jīng)是一個(gè)公民社會(huì)，但是在走向公民社會(huì)非常重要的標(biāo)志是順民，聽話的老百姓，變成了有一些釘子戶了。還用社會(huì)價(jià)值判斷多元化了，不但容忍像我們穿西裝打領(lǐng)帶的，還容忍穿制服的，還可以在我們這個(gè)社會(huì)生活當(dāng)中非常認(rèn)真的談?wù)撓癯?jí)女聲、芙蓉姐姐、鳳姐、犀利哥，還容忍兩個(gè)縣去搶誰(shuí)是西門慶的祖籍地，社會(huì)生活越來(lái)越多元化，老百姓變得和過(guò)去的想法不一樣，社會(huì)形態(tài)發(fā)生了很大的變化。比如過(guò)去結(jié)婚或者離婚，單位人事處最先知道，現(xiàn)在只有離婚以后想再結(jié)婚、再生孩子的時(shí)候，人事處才知道。所以，人從一個(gè)單位變成一個(gè)社會(huì)的人，整個(gè)社會(huì)管理形態(tài)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，公民社會(huì)逐漸成型。

　　三是一定要意識(shí)到現(xiàn)在已經(jīng)有逐漸比較完善的法制了，雖然還很不完善，但已經(jīng)逐漸完善。比如在誠(chéng)信問(wèn)題上，對(duì)于政府和政府部門要求越來(lái)越嚴(yán)格，過(guò)去隨便管老百姓，怎么管都對(duì)，這個(gè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。

　　第二，正確的創(chuàng)新社會(huì)管理觀。觀念問(wèn)題非常重要，談創(chuàng)新管理很多，但是有沒有一個(gè)基本框架，這個(gè)問(wèn)題很值得我們研究。

　　首先，我們先講方向，創(chuàng)新社會(huì)管理一定要有市場(chǎng)化的方向，開放的方向，也就是說(shuō)，創(chuàng)新社會(huì)管理我們必須導(dǎo)向一個(gè)良性、健康的方向，而不是別的方向。但是很遺憾，我們現(xiàn)在看到了一些不這樣的方向。比如應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，大規(guī)?；貧w國(guó)有企業(yè)的壟斷，應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)當(dāng)中大規(guī)?；貧w已經(jīng)被我們拋棄的計(jì)劃手段、行政手段。借辦大事的機(jī)會(huì)，我們可以很大規(guī)模的、相當(dāng)沒有根據(jù)的限制老百姓的基本自由和基本權(quán)利等等。我們講創(chuàng)新管理，可以做很多探索，但是千萬(wàn)不要往相反的方向探索，這是方向。

　　其二，應(yīng)該更科學(xué)高效、更民主、更法制，而不是相反。幾十年來(lái)，好不容易樹立起老百姓心中，也是法律人心中對(duì)于法的信仰，如果改來(lái)改去，對(duì)法更不相信了，連自己都不相信了，我就聽到不少法官跟我講，他都不知道該怎么辦案件了，過(guò)去知道，現(xiàn)在變得不知道了，這個(gè)改革恐怕值得我們來(lái)研究和思考了。

　　三是改革應(yīng)該講一個(gè)底線，比如今天早上聽到了羅東川所長(zhǎng)說(shuō)的，比如不存在、不要求、不調(diào)解就不判案。從現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，具有不調(diào)不判的例子，這里有一個(gè)問(wèn)題，大調(diào)解、不調(diào)不判這樣一種狀況，實(shí)踐當(dāng)中對(duì)于法律的破壞是很厲害的，誰(shuí)都可以不講法制，法院不能不講法制，誰(shuí)都可以不講法制，法律人不能不講法制，如果我們的創(chuàng)新變成不講法制，明天我們的飯碗就不知道在哪里了。

　　四是很重要的觀念問(wèn)題，就是改革應(yīng)當(dāng)遵循一種理性原則，這是方法的角度講的。我很贊成今天早上講到改革應(yīng)該根據(jù)戰(zhàn)略性，不能簡(jiǎn)單對(duì)癥下藥，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，這里我覺得不要為創(chuàng)新而創(chuàng)新。習(xí)近平同志對(duì)于黨建工作最近有一個(gè)指示，他指出：不要為了改革而改革，不要為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，要?dú)v史的、唯物的、辯證的去看我們當(dāng)時(shí)的各種選擇。比如當(dāng)時(shí)民事訴訟只規(guī)定重在調(diào)解，而沒有規(guī)定調(diào)解前置，當(dāng)時(shí)一定是立法者們作過(guò)很認(rèn)真的選擇和博弈，為什么行政訴訟除了賠償之外，不能調(diào)解，當(dāng)時(shí)一定作了很認(rèn)真的選擇和判斷的，我們應(yīng)該研究當(dāng)時(shí)作這種選擇和判斷的客觀條件變化了沒有，如果沒有變化，今天憑什么去改它?如果為了改革而改革，我們就會(huì)很麻煩。過(guò)三十年、五十年，后人們看本世紀(jì)初，這批法律人疾病亂投醫(yī)，手忙腳亂，留下歷史很多負(fù)資產(chǎn)，情何以堪。我們研究的是創(chuàng)新的觀念問(wèn)題。

　　第三，應(yīng)該思考和研究社會(huì)管理創(chuàng)新是一場(chǎng)革命，而不是簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)。這個(gè)問(wèn)題，也很值得我們重視。我們這個(gè)體制有一些非常特殊也很精彩的功能，比如可以把喪事當(dāng)成一個(gè)喜事來(lái)辦，一個(gè)礦難發(fā)生以后，我們可以說(shuō)礦難一個(gè)人都沒死，所以很值得慶賀，還可以搞英模報(bào)告會(huì)等等。還有一個(gè)機(jī)制，就是很容易把一個(gè)非常嚴(yán)肅的問(wèn)題，變成口號(hào)化、娛樂(lè)化、泡沫化，比如能動(dòng)司法，很不幸，在一些地方、一些人身上，可能就泡沫化了，我看到了不止是人民法院報(bào)，還是法制日?qǐng)?bào)，曾經(jīng)在頭版頭條登了一篇文章，將沿海地區(qū)一個(gè)法院提出的一個(gè)口號(hào)“我們不但要為企業(yè)保駕護(hù)航，還要為企業(yè)導(dǎo)航”，我們的司法還能為企業(yè)導(dǎo)航，這還能動(dòng)了一點(diǎn)。在類似這樣的問(wèn)題上，我們應(yīng)該看到，改革不是一種口號(hào)，不是貼標(biāo)簽，不是你說(shuō)一句，我說(shuō)一句，應(yīng)該是很深刻、很嚴(yán)肅的一種革命體制創(chuàng)新，我想這里有三個(gè)問(wèn)題是很值得我們思考：

　　一是這是一場(chǎng)體制革命、體制改革。創(chuàng)新社會(huì)管理，大家講到流動(dòng)人口管理，流動(dòng)人口管誰(shuí)呢?這里有一群人很重要，就是“農(nóng)二代”，這些人是跟我一樣年齡的農(nóng)民工的孩子，他們身份是農(nóng)民，但是從來(lái)沒有在農(nóng)村生活過(guò)，也不認(rèn)同農(nóng)村，也不愿意回到農(nóng)村，他們也回不到農(nóng)村里，也沒有土地，也沒有能力，一定要待在這個(gè)地方，但是從小就受到歧視，這批人是簡(jiǎn)單的流動(dòng)人口，管不住，這些人比過(guò)去流動(dòng)人口更難管，這些人就需要戶籍制度改革的一整套措施，進(jìn)行完整的一種體制改革。

　　二是信訪問(wèn)題，我今天還很好的聽到了李鳳奇同志的一種說(shuō)法，我覺得這種說(shuō)法多少有一些糾偏。今天早上同志們關(guān)于信訪的問(wèn)題都是很理性、很客觀的，但是我不得不說(shuō)這個(gè)問(wèn)題很不全面。我認(rèn)為有兩條非常重要：1、如果信訪當(dāng)中有那么多的釘子戶，有那么多的老上訪戶，我覺得很大程度上鳳奇同志說(shuō)，是公檢法逼的，我比較謹(jǐn)慎，不這么說(shuō)，我覺得是現(xiàn)行體制處理不好，讓他變成了釘子戶，老百姓一開始都是很好的。2、千萬(wàn)不要認(rèn)為打官司可以賺錢，像朱教授說(shuō)過(guò)，靠打官司賺錢很辛苦，因?yàn)槁蓭熆看蚬偎径假嵅坏藉X，其他老百姓靠打官司賺錢，很辛苦的，靠信訪發(fā)財(cái)也是很累的。所以我覺得這個(gè)問(wèn)題，我們是不是應(yīng)該有更理性、更真實(shí)、更正確的一種認(rèn)識(shí)，信訪問(wèn)題其實(shí)本質(zhì)上是一個(gè)體制問(wèn)題，什么體制問(wèn)題?1、黨和政府，還有憲法和信訪條例都鼓勵(lì)大家上訪，誰(shuí)都可以上訪，但是各種管理體制，用維穩(wěn)指標(biāo)讓你不上訪。這是一個(gè)體制矛盾。2、比如在糾紛，在憲法法律找不到出口，比如拆遷，不讓打官司，只好到省政府門口上訪。3、誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱回去，但是抱回去的結(jié)果是答應(yīng)他的要求，而這個(gè)答應(yīng)的要求往往都是人民法院經(jīng)過(guò)二審、三審、再審判決過(guò)，已經(jīng)不能再答應(yīng)了，要抱回去，就要答應(yīng)他，答應(yīng)他有意味著生效裁判不能生效了，因?yàn)橛謥?lái)了一個(gè)新的循環(huán)。所有這些問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的信訪問(wèn)題，有很多制的問(wèn)題，比如我們能不能開一個(gè)三審，比如行政復(fù)議和行政訴訟可不可以更大范圍、比如是不是可以考慮群體訴訟，這樣讓更多的問(wèn)題制度化、法律化，這是一個(gè)體制問(wèn)題。4、公眾參與，在社會(huì)管理當(dāng)中是很重要的問(wèn)題，但是公眾參與，除了老百姓個(gè)人參與、除了人民調(diào)解員，人民陪審員，應(yīng)該有更多新的形勢(shì)，比如人民群眾團(tuán)結(jié)起來(lái)參與，比如GNO，我們有社團(tuán)管理的規(guī)定，但是這些規(guī)定基本上對(duì)付法輪功的思維，對(duì)于我們創(chuàng)新思維管理要求可能就有很大的差距。

　　在創(chuàng)新社會(huì)管理當(dāng)中，更需要的是除了研究我們?cè)撟鍪裁粗?，我覺得應(yīng)該進(jìn)一步研究不該做什么。創(chuàng)新社會(huì)管理，的一個(gè)非常重要的東西，我們可以做很多方面，但是其實(shí)創(chuàng)新社會(huì)管理，特別是政府，更應(yīng)該研究我們不該做什么，我們注意了，一會(huì)兒林教授還會(huì)專門談司法方面不該做什么。有一部電視劇，電視劇里面潛伏的主角跟他的太太說(shuō)了一句話，聽到延安淪陷之后說(shuō)了一句話，有一種勝利，叫撤退。我覺得社會(huì)管理在創(chuàng)新社會(huì)管理?xiàng)l件下，我相信更多的時(shí)候，公權(quán)力的撤退是更好的一種創(chuàng)新。所以，我們要研究，除了研究創(chuàng)新什么之外，還要研究不創(chuàng)新什么，不管什么，不管什么弄不好就是最好的管理。我覺得這是我們要研究的內(nèi)容，把社會(huì)管理創(chuàng)新，當(dāng)成一種革命，當(dāng)成一種改革，而不是很簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)。

　　謝謝各位。

　　報(bào)告人 凌斌 北京大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士

　　【凌斌】中國(guó)當(dāng)代司法改革面臨的一個(gè)重要問(wèn)題在于，為什么法院的政治地位和經(jīng)濟(jì)條件提升了，法官的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平提高了，但司法的公共威信和社會(huì)效果卻沒有顯著的改善?

　　伴隨著中國(guó)社會(huì)的飛速發(fā)展，矛盾糾紛和社會(huì)問(wèn)題都比從前大為增加了。這必然需要更多和更強(qiáng)的糾紛解決方式與社會(huì)控制機(jī)制，因此對(duì)于任何部門和機(jī)構(gòu)而言都必然會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但是，司法改革過(guò)程中盛行的萬(wàn)能主義和擴(kuò)張主義，也值得我們認(rèn)真反思。各國(guó)的法治發(fā)展歷程，并不是一個(gè)司法不斷介入社會(huì)、不斷擴(kuò)大干預(yù)的單線進(jìn)化過(guò)程。任何國(guó)家都不可能把一切私人糾紛都變?yōu)樗痉ò讣?，把一切社?huì)矛盾都納入司法程序。因此，應(yīng)當(dāng)注重和研究司法行為的必要邊界，從而優(yōu)化司法職權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)“能動(dòng)司法”和“為民司法”的真正目的，更好的推進(jìn)以“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”為重點(diǎn)的社會(huì)主義法治建設(shè)。

　　吸取那些走過(guò)同樣道路的其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有助于我們理解和把握這一問(wèn)題。美國(guó)歷史上一系列關(guān)于種族隔離的案件，提供了正反兩方面的啟迪。

　　南北戰(zhàn)爭(zhēng)之后，雖然在名義上確立了種族平等的政治原則，但是直到二十世紀(jì)五十年代之前，對(duì)黑人的種族隔離仍然是美國(guó)社會(huì)的基本社會(huì)狀況。所以，在1898年的“普萊西訴佛格森案”中，美國(guó)最高法院仍然支持了種族隔離，確立了“隔離但平等”的憲法原則。但是二戰(zhàn)以后，美國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了深刻變革。二戰(zhàn)中黑人青年大量參戰(zhàn)和參與社會(huì)生產(chǎn)，獲得了工作機(jī)會(huì)，提高了社會(huì)地位，美國(guó)社會(huì)的深層結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大變化。在社會(huì)變革之后，司法變革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。1954年的“布朗訴教育委員會(huì)案”，著名的沃倫法院就是在這一背景下順勢(shì)打到了“不合時(shí)宜的法律”，并且代之以新的“隔離不平等”的憲法原則。但是，沃倫法院的后繼者沒能適可而止，將法院的觸角伸展到了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，最終走過(guò)了頭，使得事情走向了反面。

　　五十多年后看來(lái)，布朗案試圖建立的新的社會(huì)體制基本上失敗了。美國(guó)社會(huì)的等級(jí)制和隔離制已經(jīng)變得極為剛性。上流社會(huì)、中產(chǎn)階級(jí)和底層社會(huì)之間的界限已經(jīng)非常明顯。黑人區(qū)、白人區(qū)、拉美區(qū)、華人區(qū)，形成了涇渭分明的“劃區(qū)而治”。一個(gè)人選擇住在哪里，是法治社會(huì)無(wú)論如何沒法全然強(qiáng)制的。所以越是在司法上試圖打破隔離，就越是引起人們?cè)谑聦?shí)上強(qiáng)化隔離——既然我不得不在白天和我討厭的人一起工作，那么，我就一定要在下班后能和自己喜歡的人共同生活。這樣，本可以由社會(huì)和政治力量繼續(xù)推動(dòng)的社會(huì)平等，由于司法的過(guò)深介入，反而變得遲滯。而且司法的過(guò)度有為也使得司法機(jī)構(gòu)和人員日益深深陷入社會(huì)泥潭，以至于美國(guó)法院越來(lái)越像一個(gè)行政機(jī)構(gòu)。

　　以上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)啟迪我們，司法不能一味的積極有為，而是必須考慮實(shí)際情況和具體時(shí)機(jī)而選擇“有所不為”。

　　歸納“司法有所不為”的典型范疇，至少有十種情況，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“無(wú)為推定”。我們可以稱之為司法的“十不為”：即司法盡量不管或者少管那些利害過(guò)于重大或者過(guò)于瑣細(xì)的問(wèn)題，盡量不管或者少管那些行為過(guò)于普遍或訴求過(guò)于特殊的問(wèn)題，盡量不管或者少管那些社會(huì)過(guò)于陌生或歷史過(guò)于陳舊的問(wèn)題，盡量不管或者少管那些公眾過(guò)于熱切或者時(shí)間過(guò)于久遠(yuǎn)的問(wèn)題，盡量不管或者少管那些事實(shí)或法律過(guò)于疑難或過(guò)于簡(jiǎn)單的問(wèn)題。即司法盡量不管或者少管那些過(guò)大或過(guò)小、過(guò)多或過(guò)少、過(guò)新或過(guò)舊、過(guò)熱或過(guò)冷、過(guò)難或過(guò)易的極端或瑣屑問(wèn)題。司法要管的，只是不大不小、不多不少、不新不舊、不熱不冷、不難不易的中等和常規(guī)問(wèn)題。這應(yīng)當(dāng)是司法職權(quán)配置的基本定位。

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，司法在不同國(guó)家和不同時(shí)期，不斷會(huì)從無(wú)為到有為、從有為到無(wú)為相互轉(zhuǎn)化。這其中關(guān)鍵的問(wèn)題，是司法行為或退出的適度和適時(shí)，是分寸和時(shí)機(jī)的把握。前面所舉的“有所不為”的十種典型情況，都會(huì)隨著時(shí)間地點(diǎn)的變化而變化。初看起來(lái)“不大”“不熱”的案件，可能一不小心就變得“過(guò)大”“過(guò)熱”。以往“過(guò)少”、“過(guò)新”的問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移甚至可能走向反面，變得“過(guò)多”、“過(guò)舊”。這不意味著司法將永遠(yuǎn)無(wú)所作為。關(guān)鍵在于時(shí)機(jī)和次序。

　　總之，司法選擇有所不為，并不是要堅(jiān)持教條，而是基于把握分寸和掌握時(shí)機(jī)的實(shí)踐智慧。

　　有為也好，無(wú)為也好，本身都不是目的。決定司法有為還是有所不為的，是法治的中庸之道。司法選擇有為還是有所不為的這個(gè)度，這個(gè)格，這個(gè)分寸，這個(gè)邊界，是法治止于至善的中庸之道。符合中庸，止于至善，就是適度的、合格和恰如其分的法治。反之，如果跨越了中庸至善的界限，就是過(guò)度、出格和過(guò)分的法治;如果沒有達(dá)到中庸至善的標(biāo)準(zhǔn)，就是不及格的法治。應(yīng)當(dāng)研究法治的中庸之道，從而規(guī)范法治實(shí)踐，約束和指導(dǎo)司法對(duì)社會(huì)生活的介入。應(yīng)為不為，不為而為，都不符合中庸之道。探索法治的適度邊界和適當(dāng)時(shí)機(jī)，就是要讓司法適度適時(shí)地有所為而有所不為。

　　對(duì)于作為良治的法治而言，關(guān)鍵是要管得好，而不在于管的多還是管的少。我們倡導(dǎo)司法的有所不為，恰其在于，管得好的應(yīng)有之義就是管得少。

　　評(píng)論人 童之偉 華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師

　　【童之偉】我在認(rèn)真的拜讀了凌斌博士的論文，剛才也聽了他的陳述，我感覺這個(gè)論文還是有很多的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)報(bào)告的主旨我是高度肯定的。因?yàn)樗膱?bào)告參照美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，概括了司法的四個(gè)范疇。我理解凌博士的意思，就是要主張中國(guó)的法院不要勉強(qiáng)受理和處理司法處理不好和處理不了的事情，應(yīng)該把時(shí)間和精力、人力和物力集中在司法能夠處理好的糾紛上，從這個(gè)意義上說(shuō)，我對(duì)他的報(bào)告高度的評(píng)價(jià)。但是，我這個(gè)人覺得最好多講一些問(wèn)題，多探討一些問(wèn)題。因?yàn)檫@樣的話，對(duì)他們來(lái)說(shuō)很好。

　　凌斌的報(bào)告當(dāng)中，主要基于中美比較的角度討論中國(guó)司法優(yōu)化配置的問(wèn)題，但是我覺得他似乎對(duì)兩個(gè)方面的背景是薄弱的。一是中國(guó)法院的憲法地位，于美國(guó)憲法地位來(lái)比較，那是落差非常之大的，美國(guó)的法院是三權(quán)分立的法院，法院跟國(guó)會(huì)和總統(tǒng)是平行的。我們中國(guó)的法院地位大家都知道，從國(guó)家的體制來(lái)說(shuō)，在人大常委會(huì)之下，這是從憲法的體制下，但是從法律的體制來(lái)說(shuō)，還是在國(guó)務(wù)院之下。所以，我去年和日本人討論中國(guó)法院的問(wèn)題上，日本人一開口就說(shuō)中國(guó)的法院怎么樣、怎么樣，日本的意思是和日本法院相比，我說(shuō)那不能比，我說(shuō)，我可以告訴你，中國(guó)的法院在中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，處在第五檔。在我們體制下，我們憲法要實(shí)施，首先主要是靠立法機(jī)關(guān)立法，通過(guò)立法實(shí)施。在美國(guó)立法，沒有司法重要，美國(guó)憲法要實(shí)施，首先要依賴于司法，而不是依賴于法律，差距非常大，所以要注意這個(gè)問(wèn)題。

　　二是沒有充分注意到憲法體制，產(chǎn)生三個(gè)比較明顯的問(wèn)題：1、在和美國(guó)司法史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)，可能不大符合美國(guó)的情況，不能反映美國(guó)司法發(fā)展的主流傾向。比如提到了三個(gè)案子，一是“思科達(dá)案”，這在美國(guó)是一個(gè)非常失敗的判例，但是“思科達(dá)案”恐怕還不能算是一個(gè)能動(dòng)司法的例子。但是真正后面提到的兩個(gè)案子，一個(gè)是“布朗…紐約交易所案”、一個(gè)是“洛伊受賄案”，這是比較典型的能動(dòng)司法的例子。但是，在美國(guó)的主流社會(huì)，事實(shí)上，對(duì)這兩個(gè)案子方向是肯定的，直到今天還是這么做，沒有多大批評(píng)，但是主流社會(huì)是沒有批評(píng)，法學(xué)界的主流也沒有批評(píng)，不僅如此，我找到了例子，2010年，還有兩個(gè)比較典型的能動(dòng)司法的案子，也就是聯(lián)合公民訴聯(lián)邦選舉委員會(huì)案，還有加州聯(lián)邦法院通過(guò)一個(gè)判決，否決了州的憲法中間關(guān)于同性婚姻的條款，這也是能動(dòng)司法的例子。所以，能動(dòng)司法在美國(guó)還在搞，這些年這個(gè)趨勢(shì)不會(huì)變。這一點(diǎn)凌博士要考慮到。

　　2、由于前面兩個(gè)大的方面的背景，沒有充分注意，造成一個(gè)不容易看到中國(guó)憲法給予法院能動(dòng)空間，與美國(guó)憲法給予法院的能動(dòng)空間要小得多。在美國(guó)憲法法官造法是理所當(dāng)然，沒有什么說(shuō)，不造法是錯(cuò)誤的，在中國(guó)法院不能造法，不僅法院不能造法，依照中國(guó)憲法，法院無(wú)權(quán)解釋法律，只是根據(jù)法院組織法，才能有限的解釋法律，所以地位差別太大了，我們法院的空間太小了，如果哪個(gè)對(duì)這個(gè)不滿，就要改憲法，否則的話，沒有別的辦法。

　　3、凌博士的文章，可能他是比較客氣，一方面舉的是司法客氣在中國(guó)，但是另一方面，前面有一句話更好的要實(shí)現(xiàn)能動(dòng)司法的目的，顯然是對(duì)能動(dòng)司法是肯定的，這多少讓人感覺有一些矛盾。所以，我個(gè)人認(rèn)為，在中國(guó)，特別想對(duì)能動(dòng)司法在理論上，還要在凌博士的基礎(chǔ)上往前推進(jìn)一些，我個(gè)人特別贊同凌博士說(shuō)法院的功能要克制一些。所以，我在他的基礎(chǔ)上，更近一步往前講幾句，這幾句話可能法院的同志不是特別愿意聽，但是我先要說(shuō)明這么一個(gè)意思，中國(guó)的法院地位，按照憲法來(lái)說(shuō)，我們現(xiàn)行的實(shí)際地位是低于憲法規(guī)定的，這是我的一個(gè)判斷。在“十八大”之前，要發(fā)動(dòng)一個(gè)討論，就是政治體制改革，我的主張是最高法院院長(zhǎng)應(yīng)該是常委，或者作為一個(gè)過(guò)渡，起碼是先搞成政治局委員，這是我一定要發(fā)表出來(lái)的主張。我的意思是，在中國(guó)，提倡和推行司法能動(dòng)，在理論上是錯(cuò)誤的，從法律上看是違背憲法原則的，從實(shí)踐看是不可能行得通的，只會(huì)造成司法的亂動(dòng)和盲動(dòng)。這是我的基本結(jié)論。第一個(gè)理由，在美國(guó)司法能動(dòng)主義是一個(gè)對(duì)抗國(guó)會(huì)，與國(guó)會(huì)爭(zhēng)奪的立法空間，甚至主張變相修改憲法的主張，這是美國(guó)一個(gè)現(xiàn)實(shí)。二是在美國(guó)司法能動(dòng)主義被普遍認(rèn)為是一種反民主的司法舉措，是一個(gè)貶義詞，美國(guó)法官并不愿意承認(rèn)是能動(dòng)主義者。第二個(gè)理由，在歐洲司法能動(dòng)主義也是一種用司法者對(duì)抗民選議會(huì)，與議會(huì)爭(zhēng)奪規(guī)則制定權(quán)，甚至被當(dāng)今某些政治力量作為親善或者清除社會(huì)主義憲法和社會(huì)主義制度剩余影響的工具。第三個(gè)理由，中國(guó)法院不可能真正的能動(dòng)，我們強(qiáng)調(diào)人大是我們的根本政治制度，因?yàn)槲覀冎袊?guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政要靠人大作為抓手，真正的用能動(dòng)主義的話就直接跟人大沖突，就直接跟黨權(quán)沖突。第四個(gè)理由，不能真正能動(dòng)硬要能動(dòng)必會(huì)瞎動(dòng)，現(xiàn)在有一些瞎動(dòng)和盲動(dòng)的表現(xiàn)。第五個(gè)理由，我們需要知道，但是主要在省級(jí)方面的干預(yù)，最高法院發(fā)文件，上級(jí)對(duì)下級(jí)經(jīng)常發(fā)文件，院長(zhǎng)經(jīng)常講這個(gè)講那個(gè)，從憲法和法律的角度說(shuō)，從法院上下級(jí)的角度是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。從這個(gè)性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，都不妥。

　　謝謝。

　　報(bào)告人 王杰 青島市李滄區(qū)檢察院助理檢查員、法學(xué)博士

　　【王杰】各位專家學(xué)者、各位同仁：大家好!為深入調(diào)查分析檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”過(guò)程中存在的困難、問(wèn)題，筆者收集整理了青島市檢察機(jī)關(guān)近五年來(lái)的檢察工作情況，試圖從中找出規(guī)律性的問(wèn)題，從而把握化解矛盾、解決問(wèn)題的主動(dòng)性。

　　對(duì)山東省青島市檢察機(jī)關(guān)近五年各項(xiàng)法律監(jiān)督活動(dòng)的總體情況的分析主要包括以下兩個(gè)方面：一方面是檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件(立案)、批捕、公訴、訴訟監(jiān)督等情況;另一方面，是群眾到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪、控告、申訴、信訪等情況。

　　一、基本情況

　　從各項(xiàng)數(shù)據(jù)和具體案例分析發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：

　　第一，群眾維權(quán)意識(shí)日益高漲，對(duì)行政與司法機(jī)關(guān)的要求不斷提高。這一問(wèn)題具體表現(xiàn)在民事行政申訴案件和群眾要求立案監(jiān)督、判決執(zhí)行監(jiān)督的案件數(shù)量居高不下。民事行政申訴案件中，申訴人因法官的執(zhí)法作風(fēng)生硬、對(duì)處理結(jié)果解釋不到位而進(jìn)行申訴的案件大幅增加。立案監(jiān)督案件主要是由于公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過(guò)程中，個(gè)別人員執(zhí)法水平不高、責(zé)任心不強(qiáng)，而導(dǎo)致群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的不立案決定或?qū)Σ辉摿竻s立案的處理決定不服，遂到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)立案監(jiān)督。如山東省青島市近五年來(lái)共立案監(jiān)督439件，其中屬于當(dāng)事人申請(qǐng)立案監(jiān)督112件，占總數(shù)的25.5%。執(zhí)行監(jiān)督案件主要是群眾反映雖然已經(jīng)勝訴，但法院執(zhí)行不力，判決書中確認(rèn)的賠償款始終無(wú)法得到賠償。

　　第二，對(duì)司法機(jī)關(guān)職能管轄和分工不明確，到多個(gè)部門維權(quán)問(wèn)題突出。當(dāng)前，群眾維權(quán)存在這樣一種心理，即認(rèn)為越級(jí)維權(quán)、越級(jí)信訪、重復(fù)信訪、多頭維權(quán)，則更有利于問(wèn)題的解決。如，檢察機(jī)關(guān)在受理群眾維權(quán)案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的當(dāng)事人已經(jīng)多次到過(guò)街道辦事處、信訪辦、法院、公安機(jī)關(guān)、民政部門、勞動(dòng)部門、工商行政管理部門、甚至市長(zhǎng)熱線、省級(jí)信訪部門反映了問(wèn)題，有的是正在反饋過(guò)程中，有的是自認(rèn)為維權(quán)未果。同時(shí)，有的群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的受案范圍和職責(zé)分工存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，或缺乏準(zhǔn)確定位。以青島市檢察機(jī)關(guān)為例，每年接受各類群眾維權(quán)(包括舉報(bào)、申訴、上訪等)反映諸如勞資糾紛、征地補(bǔ)償?shù)炔粚儆跈z察機(jī)關(guān)管轄的案件有400余起。

　　第三，訴求表達(dá)呈現(xiàn)出群體性特征，社會(huì)矛盾不斷激化，并表現(xiàn)出大規(guī)模態(tài)勢(shì)。公民利益訴求和表達(dá)愿望不斷增強(qiáng)，并逐漸形成一種誤區(qū)，即認(rèn)為參與維權(quán)的范圍或規(guī)模越大，越可能具有充分的代表性;參與涉入的程度越深，知情度可能越高，對(duì)檢察機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控可能越更大，采用的維權(quán)手段越激進(jìn)，有可能對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)的影響力越大，獲得維權(quán)成果的機(jī)會(huì)越大。近5年，青島市檢察機(jī)關(guān)的發(fā)生集體訪近百件。

　　第四，矛盾糾紛多樣化，協(xié)調(diào)處理難度增加。筆者認(rèn)為，群眾維權(quán)意識(shí)的膨脹不僅僅是公民法律意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，而是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化問(wèn)題的折射，是社會(huì)矛盾疊加，政策、法律執(zhí)行不力，制度缺位，對(duì)話機(jī)制缺失和權(quán)利救濟(jì)渠道不暢的一個(gè)政治信號(hào)，是社會(huì)法治危機(jī)的表現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，特別是受金融危機(jī)的影響，部分企業(yè)改制、重組、破產(chǎn)，從而引發(fā)了一系列勞資糾紛、職工安置、職工福利、醫(yī)保等問(wèn)題，同時(shí)隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，環(huán)境污染、農(nóng)村征地、城市拆遷也隨之接踵而來(lái)，以上諸多社會(huì)矛盾交織在一起，是造成群眾維權(quán)、特別是群體性事件的直接誘因。同時(shí)，在群眾主張合理訴求之外，還存在少數(shù)不法分子制造事端，蠱惑、煽動(dòng)不明真相的群眾加入，借以達(dá)到個(gè)人目的，導(dǎo)致多數(shù)人的合理要求與少數(shù)人的無(wú)理要求相交織、多數(shù)人的過(guò)激行為與少數(shù)人的違法行為相交織，造成事件難以當(dāng)機(jī)立斷地解決的問(wèn)題。

　　第五，媒體廣泛參與，社會(huì)矛盾、群眾與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系更加復(fù)雜化。輿論自由是現(xiàn)代民主社會(huì)的一大體現(xiàn)，媒體監(jiān)督對(duì)于防止司法腐敗和糾正司法失誤有不容忽視的功能。媒體的廣泛參與，極大地提高了群眾的維權(quán)熱情，但廣泛的輿論監(jiān)督，使得群眾維權(quán)日益復(fù)雜化。公眾通過(guò)媒體或互聯(lián)網(wǎng)參與司法進(jìn)程，往往能推動(dòng)甚至促進(jìn)司法公正和權(quán)利主體利益的實(shí)現(xiàn)。但我們也應(yīng)該注意到新聞媒體的開放性、透明性特點(diǎn)與司法相對(duì)封閉性需求之間的矛盾與沖突。“中國(guó)媒體對(duì)法官的影響力和約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國(guó)家的媒體，媒體對(duì)法官的批評(píng)往往可以起到相當(dāng)?shù)耐刈饔茫ü儆厦襟w的現(xiàn)象屢見不鮮。”在實(shí)踐中，許多案件的司法程序還沒有終結(jié)，新聞媒體就提前對(duì)案件的定性等問(wèn)題進(jìn)行傾向性評(píng)論和報(bào)道，這些帶有傾向性的觀點(diǎn)往往先入為主地影響群眾的情感。同時(shí)，也有某些媒體借助民意這一載體，往往將普通個(gè)案炒作上升放大為政治案件或社會(huì)事件。這使得法院、檢察機(jī)關(guān)承受的壓力非常大，甚至使得法律裁決受到極大影響，司法機(jī)關(guān)因此而喪失獨(dú)立自主性則在所難免。

　　第六，群眾存在不信任、對(duì)抗心理，亟待于創(chuàng)新社會(huì)管理方式、切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出的決定及檢察官的行為的初始態(tài)度至關(guān)重要，它關(guān)系到公民是否有意愿與檢察機(jī)關(guān)謀求良好互動(dòng)關(guān)系的可能性。個(gè)別主體源于既往的經(jīng)歷或者既有的思維定勢(shì)，會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行為方式抱有極大的不信任，先入為主地認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不會(huì)幫助百姓維權(quán)，認(rèn)為檢察官的行為缺乏誠(chéng)意和信息開放性的真誠(chéng)態(tài)度。甚至個(gè)別主體存在抱怨、敵視或以過(guò)激行為對(duì)抗檢察檢察機(jī)關(guān)的行為。個(gè)別主體的不信任與對(duì)抗心理，造成了纏訴纏訪、上訪老戶問(wèn)題難于徹底解決，甚至有的當(dāng)事人心理或精神受過(guò)刺激，且法制觀念淡薄，對(duì)其宣講法律知識(shí)無(wú)濟(jì)于事，他們往往是固執(zhí)于自己的訴求，難于處理。

　　二、問(wèn)題分析

　　通過(guò)上文實(shí)證分析，當(dāng)前社會(huì)矛盾、管理等方面存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，政法機(jī)關(guān)的公信力也受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此必須對(duì)上述問(wèn)題予以高度重視，并進(jìn)行深層次分析，以期找到解決路徑。對(duì)問(wèn)題的成因分析如下：

　　第一，政法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制不夠健全。在處社會(huì)突發(fā)事件及化解社會(huì)矛盾過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)雖然在內(nèi)部各部門之間建立了協(xié)調(diào)處理機(jī)制，但與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合力度不夠，尚未建立起完善的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，也沒有專門的檢察人員負(fù)責(zé)與各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作。這就導(dǎo)致各信訪部門的信息部對(duì)等，從而造成這樣一種執(zhí)法困境：即一個(gè)維權(quán)主體，就同一維權(quán)事件到十個(gè)信訪部門申請(qǐng)解決，而不同部門在其職權(quán)范圍內(nèi)可能就同一問(wèn)題做出十種不同的答復(fù)，這就給維權(quán)主體造成了一種對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的不信任，并在內(nèi)心對(duì)法律規(guī)定和法律價(jià)值產(chǎn)生質(zhì)疑，繼而弱化守法意識(shí)，形成惡性循環(huán)。

　　第二，信息采集尚未制度化。目前，面對(duì)日益激化的社會(huì)矛盾，各級(jí)政法機(jī)關(guān)大多處于被動(dòng)狀態(tài)，或者說(shuō)，更多地側(cè)重于維權(quán)事件發(fā)生后的接待、協(xié)調(diào)、解決，而缺乏對(duì)群眾維權(quán)事件的事前信息統(tǒng)計(jì)，針對(duì)可能發(fā)生過(guò)激維權(quán)的事件大多沒有提前做好準(zhǔn)備措施，從而不能在源頭上減少某些過(guò)激維權(quán)事件的發(fā)生。究其原因在于維權(quán)事件信息采集尚未制度化，信息采集部門、采集渠道、信息資源的匯總和共享機(jī)制尚未建立，從而影響了過(guò)激維權(quán)事件的預(yù)防和處理效率。

　　第三，非常態(tài)訴求突出，缺乏制度化措施。檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的非常態(tài)訴求主要有以下幾種：一是就同一事件的維權(quán)主體集體施壓，即出現(xiàn)集體訪。二是集體訪呈現(xiàn)出新的集聚態(tài)勢(shì)，即同一案由不同案件的當(dāng)事人匯集在一起集體施壓，或者不同訴求的案件當(dāng)事人匯集在一起集體施壓。三是纏訪、無(wú)理鬧訪、以及一定數(shù)量的精神病人來(lái)訪，干擾了檢察機(jī)關(guān)正常的接訪工作。如有個(gè)別維權(quán)主體，不顧相關(guān)法律規(guī)定，盲目自信、固執(zhí)己見，據(jù)“理”力爭(zhēng)，對(duì)接待人員的細(xì)心講解置若罔聞，特別是在沒有正當(dāng)法律事由的情況下，強(qiáng)烈要求檢察機(jī)關(guān)解決自己權(quán)利主張，繼而出現(xiàn)鬧訪、纏訪。這類案件往往是因?yàn)榫S權(quán)個(gè)體法律意識(shí)層面存在問(wèn)題，或者在當(dāng)前法律制度框架下缺乏可以徹底解決問(wèn)題的制度性措施，從而占用了大量檢察工作資源。

　　第四，公開聽證制度落實(shí)不力。高檢院在《人民檢察院信訪工作規(guī)定》中明確提出，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪問(wèn)題，可以舉行公開聽證，通過(guò)答詢、辯論、評(píng)議、合議等方式，辨明事實(shí)，分清責(zé)任，公開辦案程序，接受群眾監(jiān)督。可以說(shuō)，推行公開聽證制度，對(duì)應(yīng)對(duì)維權(quán)意識(shí)重于守法意識(shí)問(wèn)題，更好地處理群眾維權(quán)事件，具有積極地實(shí)踐價(jià)值。但由于公開聽證涉及單位人員眾多，需要良好的組織協(xié)調(diào)，動(dòng)用大量的人力物力資源;另一方面，公開聽證是對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的公開考驗(yàn)，直接影響檢察機(jī)關(guān)在人民群眾中的形象。因此，如何將公開聽證制度更好地予以落實(shí)，成為檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛，應(yīng)對(duì)維權(quán)呼聲高漲問(wèn)題的重要問(wèn)題。

　　第五，政法機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)能力有待于進(jìn)一步提高。

　　面對(duì)群眾高漲的維權(quán)意識(shí)，執(zhí)法人員要妥善化解社會(huì)矛盾，需要有扎實(shí)的法律業(yè)務(wù)功底、豐富的檢察工作經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的處事協(xié)調(diào)能力以及社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等方面的基礎(chǔ)知識(shí)，這樣才能積極引導(dǎo)群眾按照法律規(guī)定的管轄提出訴求，對(duì)于不屬于管轄的維權(quán)事件，積極主動(dòng)地與有關(guān)部門進(jìn)行溝通，從而使這些問(wèn)題納入正常的司法程序。然而現(xiàn)階段，由于執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，且個(gè)別人員缺乏傾聽的耐心和解決問(wèn)題的決心，從而不能妥善化解矛盾，解決實(shí)際問(wèn)題。如司法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題是：如當(dāng)事人對(duì)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的結(jié)果不滿意而反復(fù)上訪，他們往往是依據(jù)其所掌握的生活事實(shí)片面的認(rèn)為公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案，如果檢察機(jī)關(guān)支持了公安機(jī)關(guān)不予立案的決定，那就是司法不公，就是“官官相護(hù)”，如果檢察人員不能掌握做好群眾工作的方法，向當(dāng)事人解釋清楚生活事實(shí)與法律事實(shí)的關(guān)系，就很容易導(dǎo)致涉檢上訪。

　　三、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的思考

　　針對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾問(wèn)題及社會(huì)問(wèn)題不斷異化的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律監(jiān)督活動(dòng)融入社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，通過(guò)延伸法律監(jiān)督職能，妥善處理社會(huì)矛盾糾紛，進(jìn)一步加強(qiáng)管理社會(huì)、調(diào)控社會(huì)、服務(wù)社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)整體和諧發(fā)展的能力。為此，筆者將從觀念層面、制度層面和實(shí)踐層面對(duì)此進(jìn)行分析：

　　(一)在觀念層面，牢固樹立“廉潔、公正”執(zhí)法理念，突出檢察機(jī)關(guān)的人民性

　　執(zhí)法觀念是檢察機(jī)關(guān)和檢察人員執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)在精神動(dòng)力，能夠引導(dǎo)、評(píng)價(jià)和調(diào)節(jié)檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的行為方式，它貫穿于執(zhí)法實(shí)踐整個(gè)過(guò)程并始終對(duì)執(zhí)法活動(dòng)起著統(tǒng)攝、支配和決定作用。執(zhí)法觀念是否正確將成為檢察工作能否良性運(yùn)行的一個(gè)重要因素。因此，樹立正確的執(zhí)法理念，突出檢察機(jī)關(guān)的人民性，是解決當(dāng)前維權(quán)意識(shí)重于守法意識(shí)情境下，維權(quán)呼聲高漲，群體性、非理性維權(quán)事件頻發(fā)的首要問(wèn)題。

　　(二)健全完善機(jī)制，努力化解社會(huì)矛盾

　　第一，建立處理訴求協(xié)作機(jī)制。非管轄類司法訴求的大量涌入，是檢察機(jī)關(guān)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。解決群眾的司法訴求，化解矛盾糾紛，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的工作，不可能僅靠一個(gè)部門予以解決。檢察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、法院、街道辦事處、人大、政府、民政部門、勞動(dòng)部門、工商行政管理等部門的協(xié)作、配合力度。探索建立司法訴求通報(bào)機(jī)制，以便協(xié)作單位了解有關(guān)情況，有準(zhǔn)備地應(yīng)對(duì)群眾訴求，盡早化解矛盾糾紛，避免重復(fù)勞動(dòng);建立維權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在縱向方面即檢察系統(tǒng)內(nèi)部和橫向方面即市內(nèi)各區(qū)(縣)的信訪單位，建立信息共享網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)維權(quán)狀況的縱橫對(duì)接;建立群眾維權(quán)案件的轉(zhuǎn)辦、分流、處理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，定期召開聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行聯(lián)席調(diào)查、聯(lián)席聽證，統(tǒng)一處置方案和處理意見，最大程度地避免群眾盲目維權(quán)、多方維權(quán)、重復(fù)維權(quán)現(xiàn)象，避免國(guó)家資源浪費(fèi)和執(zhí)法公信力下降問(wèn)題，引導(dǎo)群眾理性維權(quán)、依照法律規(guī)定有序維權(quán)。

　　第二，建立維權(quán)信息采集、預(yù)警機(jī)制。對(duì)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的案件和非管轄案件進(jìn)行分類收集、整理，并加以調(diào)查分析，掌握群眾維權(quán)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)維權(quán)新動(dòng)態(tài)，查找群眾主體錯(cuò)位、職能錯(cuò)位的深層原因，加以有效避免。對(duì)于到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴、控告、檢舉的案件進(jìn)行分類登記、整理、排查、追蹤。對(duì)于傾向性、苗頭性案件建立各案預(yù)警機(jī)制和敏感時(shí)期預(yù)警機(jī)制，及時(shí)制定切實(shí)可行的處理預(yù)案，有針對(duì)性的提前開展工作，掌握主動(dòng)權(quán)。特別是在法定節(jié)假日之前或者“兩會(huì)”、黨代會(huì)等重大政治會(huì)議召開之前，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、妥善處理不穩(wěn)定因素。

　　第三，建立非常態(tài)維權(quán)處置機(jī)制。對(duì)于無(wú)理維權(quán)者，一方面要做好維權(quán)主體的思想工作，闡明相關(guān)法律規(guī)定，教育其正確行使法定權(quán)利，消除他們對(duì)法律、對(duì)檢察機(jī)關(guān)及其他部門的誤解。另一方面，對(duì)于有違法行為的維權(quán)者要及時(shí)控制，積極配合有關(guān)部門依法進(jìn)行處理;對(duì)于那些不依法反映問(wèn)題、不聽勸阻、無(wú)理取鬧、制造事端的行為，要依法嚴(yán)厲懲處，對(duì)構(gòu)成犯罪的要依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任;對(duì)于精神病人來(lái)訪，建立專門的精神病人來(lái)訪登記冊(cè)，將其個(gè)人信息、所反映的問(wèn)題、家屬、及其單位、社區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式進(jìn)行登記備案，確保能夠及時(shí)聯(lián)系到相關(guān)人員妥善處理，并督促精神病人的監(jiān)護(hù)人做好治療、看護(hù)工作，防止發(fā)生危害后果;對(duì)于群體性事件和突發(fā)事件，要建立突發(fā)事件預(yù)案，做好疏導(dǎo)工作，妥善化解矛盾糾紛，避免極端事件發(fā)生、擴(kuò)大事態(tài);對(duì)于極少數(shù)插手群體性事件，策劃、組織、指揮鬧事的，運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)審查批捕、公訴等職能，做到快捕，依法嚴(yán)厲予以打擊;對(duì)涉及公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門的群體性事件，以及由于政府工作人員腐敗瀆職引發(fā)的群體性事件，檢察機(jī)關(guān)適時(shí)介入，妥善化解矛盾糾紛，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　第四，建立檢察環(huán)節(jié)司法救助機(jī)制。司法實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分涉法涉訴案件的維權(quán)主體所提出的訴求往往是法律問(wèn)題、情理問(wèn)題和實(shí)際困難交織在一起的，而通過(guò)現(xiàn)有的國(guó)家賠償、社會(huì)救助機(jī)制往往難于獲得賠償，從而造成久訪不息，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此在檢察環(huán)節(jié)建立司法救助機(jī)制，是構(gòu)建群眾維權(quán)救濟(jì)途徑的重要步驟。具體是針對(duì)因檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、不提出抗訴，且因刑事案件被告人缺乏賠償能力，致使被害人及其撫養(yǎng)、贍養(yǎng)的近親屬得不到應(yīng)有經(jīng)濟(jì)賠償而生活嚴(yán)重困難，確實(shí)需要救助的;在涉檢信訪案件中，信訪人不服檢察機(jī)關(guān)處理決定和不滿檢察機(jī)關(guān)答復(fù)意見，從而引起長(zhǎng)期重復(fù)信訪、多次越級(jí)上訪，致使個(gè)人或家庭生活發(fā)生嚴(yán)重困難，確需要救助的;對(duì)舉報(bào)人、證人、鑒定人因舉報(bào)、作證或者提供鑒定結(jié)論而遭受打擊報(bào)復(fù)，造成生活嚴(yán)重困難，且無(wú)法通過(guò)法律途徑獲得賠償或補(bǔ)助，其他社會(huì)救助、保險(xiǎn)又不能落實(shí)，確實(shí)需要救助的主體。

　　第五，建立檢察環(huán)節(jié)弱勢(shì)群體保護(hù)機(jī)制。實(shí)踐中，到檢察機(jī)關(guān)維權(quán)的弱勢(shì)群體主要有兩類：一類是因生理原因?qū)е绿幘诚鄬?duì)弱勢(shì)的人群，如老人、未成年人、女性尤其是幼女，患有疾病、肢體殘缺的人或聾啞人等;另一類是因經(jīng)濟(jì)原因?qū)е绿幘诚鄬?duì)弱勢(shì)的人群，如農(nóng)民、農(nóng)民工、城市失業(yè)者等。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于弱勢(shì)群體的保護(hù)主要集中在“青少年維權(quán)崗”、“婦女維權(quán)崗”和未成年人檢察室上，但當(dāng)前群眾權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)不斷增強(qiáng)，使得弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題面臨很多新形勢(shì)、新問(wèn)題，傳統(tǒng)的工作方法已經(jīng)不能滿足維權(quán)需求。因此，必須建立完善的弱勢(shì)群體保護(hù)機(jī)制。

　　第六，建立執(zhí)法辦案回應(yīng)群眾制度。對(duì)于群眾控告申訴的信件，做到及時(shí)受理，妥善處理，做到件件有回音，事事有答復(fù)。進(jìn)一步完善落實(shí)司法便民、司法利民的措施，完善網(wǎng)上舉報(bào)、網(wǎng)上申訴、網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，方便群眾舉報(bào)、申訴、控告，最大限度地拓寬群眾維權(quán)的渠道。依法做好民事、行政、刑事申訴復(fù)查工作，提高申訴復(fù)查案件的辦案質(zhì)量，積極維護(hù)群眾的合法權(quán)益。不斷健全完善涉檢上訪問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)檢察長(zhǎng)接待日制度、首辦責(zé)任制度、責(zé)任倒查制度，推行下訪、巡訪和聯(lián)合接訪活動(dòng)，推行網(wǎng)上預(yù)約辦案、登記預(yù)約辦案，最大限度地爭(zhēng)取群眾的理解和認(rèn)可，消滅涉檢信訪隱患。對(duì)于赴省進(jìn)京上訪的老上訪戶，主動(dòng)登門回訪，及時(shí)反饋信訪事項(xiàng)辦理進(jìn)展情況，做好宣傳解釋和教育感化工作，盡早實(shí)現(xiàn)定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了。

　　第七，探索、完善檢察環(huán)節(jié)訴訟調(diào)解機(jī)制。在辦理申訴復(fù)查案件時(shí)，注意貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)、刑事調(diào)解的精神，引入“恢復(fù)性司法”政策，積極化解矛盾。推行捕前調(diào)解、訴前調(diào)解機(jī)制，促成犯罪嫌疑人、被告人和被害人之間達(dá)成和解。對(duì)于案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，犯罪嫌疑人主觀惡性小，且系初犯、偶犯，有悔罪表現(xiàn)，在雙方當(dāng)事人自愿的前提下，檢察機(jī)關(guān)作為中立的一方，居中調(diào)解，促成犯罪嫌疑人與被害人之間達(dá)成協(xié)議、取得諒解，減少矛盾對(duì)抗和社會(huì)不穩(wěn)定因素。

　　第八，完善法制宣傳教育機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是法制宣傳機(jī)關(guān)，為積極應(yīng)對(duì)群眾守法意識(shí)弱化、維權(quán)意識(shí)高漲的情況，檢察機(jī)關(guān)要加大宣傳教育力度，結(jié)合信訪接待、出庭公訴、查辦職務(wù)犯罪等檢察業(yè)務(wù)工作，通過(guò)“進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)”開展普法教育、上法制課的形式，重點(diǎn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)、受案范圍等內(nèi)容進(jìn)行宣傳，建立法制宣傳教育的長(zhǎng)效機(jī)制。在對(duì)法律知識(shí)進(jìn)行宣傳普及的同時(shí)，更要注重對(duì)法律精神和健康、理性的現(xiàn)代法律意識(shí)的弘揚(yáng)，促進(jìn)社會(huì)整體法律意識(shí)的提升，提高社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的認(rèn)同感。

　　(三)在實(shí)踐層面，不斷創(chuàng)新參與社會(huì)管理的方式

　　第一，提高做好群眾工作的能力檢察機(jī)關(guān)化解矛盾糾紛，參與社會(huì)管理創(chuàng)新，不僅要嚴(yán)格依法辦案，還要講究釋法說(shuō)理，善于調(diào)節(jié)疏導(dǎo)，引導(dǎo)群眾依法維權(quán)、有序維權(quán)、依法合理表達(dá)訴求。

　　第二，提高法律監(jiān)督能力，創(chuàng)新社會(huì)管理方式。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，直接關(guān)系到履職過(guò)程中化解社會(huì)矛盾糾紛的成效。因此必須全面提升法律監(jiān)督能力。

　　第三，提高隊(duì)伍的專業(yè)化水平，提升參與社會(huì)管理的自身素質(zhì)。群眾到檢察機(jī)關(guān)主張權(quán)利的案件必然涉及法律、法規(guī)、政策問(wèn)題，而處理好這些問(wèn)題，必然要通過(guò)法律、法規(guī)和政策加以解決。因此，檢察人員的專業(yè)化水平直接關(guān)系到矛盾能否解決，群眾能否滿意。因此，必須從以下幾個(gè)方面提升隊(duì)伍的專業(yè)化水平：

　　評(píng)論人 王勝誦 青島大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授

　　【王圣誦】能在這個(gè)場(chǎng)合下給我這次機(jī)會(huì)我非常感動(dòng)，謝謝主辦方和主持人。同時(shí)也謝謝人民檢察院楊檢察長(zhǎng)和王杰博士，他們這篇論文給人耳目一新。討論社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新要遵循黨政理念，在憲法基本原則和法律規(guī)定下進(jìn)行國(guó)家權(quán)力界定和機(jī)制構(gòu)建。一，涉法涉訴涉檢由那家國(guó)家機(jī)關(guān)最終解決。我國(guó)2005年《信訪條例》15條把涉法涉訴剝離開來(lái)歸口到權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。權(quán)利機(jī)關(guān)依據(jù)憲法不能對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，接受信訪可以，處理信訪無(wú)法可依。人民法院接受涉法涉訴案件可以通過(guò)申訴和再審解決，而且只接受自己的涉訴案件。公安部門接受涉法信訪是自己職權(quán)范圍內(nèi)，法律出口是行政行為和行政訴訟。人民檢察院是憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”機(jī)關(guān)，因此涉訴涉檢信訪的最終解決機(jī)關(guān)或者統(tǒng)一受理機(jī)關(guān)是人民檢察院。二、人民檢察院解決涉法涉訴信訪的法律途徑。總的來(lái)說(shuō)，人民檢察院解決涉法涉訴信訪有四個(gè)法律途徑。第一個(gè)途徑，發(fā)現(xiàn)這里面有國(guó)家公務(wù)人員犯罪可以抓;第二個(gè)，如果這個(gè)案子判錯(cuò)了，可以對(duì)法院提出抗訴;第三個(gè)，可以對(duì)公安機(jī)關(guān)提出司法建議，第四個(gè)就是涉法涉訴案件的辦案規(guī)定可以通過(guò)聽證來(lái)終結(jié)，因?yàn)闄z察院終結(jié)讓人們都服氣，都息訴，這四種手段都是憲法賦予的，這樣就不會(huì)出現(xiàn)公安局、法院、檢察院都在第一線上的狀況，把它依據(jù)憲法和法律界定清楚，把法律途徑界定清楚，大家都能動(dòng)的、主動(dòng)的司法。

　　報(bào)告人 黃凌娟 中國(guó)人民公安大學(xué)講師

　　【黃凌娟】 大家好，我是中國(guó)人民公安大學(xué)的教師黃凌娟，今天我報(bào)告的題目是流動(dòng)人口管理制度的合理性設(shè)計(jì)。目前關(guān)于流動(dòng)人口管理制度的探討很多，我們的這篇文章主要是從現(xiàn)行流動(dòng)人口制度制定的基礎(chǔ)入手來(lái)分析其合理性，并就此提出使其合理化的途徑。以下是我們論文的簡(jiǎn)要內(nèi)容。

　　在我國(guó)由于還存在著城鄉(xiāng)差別、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等因素，所以自從改革開放以來(lái)，流動(dòng)人口的流向一直指向東部沿海、新興都市圈以及中西部的中心城市。而根據(jù)2010年《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》我國(guó)流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)從1982年的657萬(wàn)上升至2009年的2.11億。在流動(dòng)人口規(guī)模增大、流向不變的情況下流動(dòng)人口又出現(xiàn)了新的特征：流動(dòng)人口舉家遷移并且長(zhǎng)期居留趨勢(shì)明顯。這里有一組數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明這個(gè)特征：根據(jù)國(guó)家計(jì)生委2009年對(duì)北京、上海、太原、成都、深圳五城市流動(dòng)人口的監(jiān)測(cè)調(diào)查，流動(dòng)人口與配偶或子女一起居住的比例高達(dá)67.4%，勞動(dòng)年齡人口平均在現(xiàn)住地停留時(shí)間為5.3年。伴隨大規(guī)模流動(dòng)人口的新特征，這個(gè)群體對(duì)社會(huì)提出了新的要求，即在流入地獲得與常住人口平等的權(quán)利。

　　然而流動(dòng)人口的這種要求并不能獲得滿足。目前這種不平等主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是城市社會(huì)公共資源包括最低收入保障、醫(yī)療、失業(yè)、子女基本教育等與常住人口分配不均。這主要是因?yàn)榱鲃?dòng)人口管理與城市公共服務(wù)產(chǎn)品分配體制分離，造成對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障不足，而使流動(dòng)人口難以獲得與常住人口平等的基本保障;二是流動(dòng)人口難以融入現(xiàn)住地的社會(huì)，流動(dòng)人口與常住人口的隔閡始終存在。主要是因?yàn)槟壳皩?duì)人口管理采取兩分法的管理模式，即流動(dòng)人口和常住人口屬于不同的管理層面;三是對(duì)流動(dòng)人口的歧視性就業(yè)依然存在，而現(xiàn)行流動(dòng)人口管理制度難以發(fā)揮政府在公共福利領(lǐng)域的再分配作用，使流動(dòng)人口與常住人口之間的貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　通過(guò)對(duì)這些不平等的分析，我們發(fā)現(xiàn)這些不平等與目前的流動(dòng)人口管理制度有著密切的聯(lián)系。我們認(rèn)為：現(xiàn)行流動(dòng)人口制度存在的這些問(wèn)題并造成不平等，一方面是由于流動(dòng)人口管理主體的單向性和管理目的的單一性所造成的;另一方面則是因?yàn)槟壳傲鲃?dòng)人口管理制度是基于三大假設(shè)來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。

　　流動(dòng)人口管理主體的單向性表現(xiàn)在流動(dòng)人口管理的主體主要是地方行政主體，而流動(dòng)人口是被動(dòng)接受管理的被管理者，作為管理對(duì)象的流動(dòng)人口無(wú)法參與流動(dòng)人口管理制度的制定;流動(dòng)人口管理目的單一性表現(xiàn)在流動(dòng)人口管理制度的制定是為了便于政府對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理，所以制度的制定立足于政府管理。這樣制定的流動(dòng)人口管理制度就難以體現(xiàn)流動(dòng)人口的現(xiàn)實(shí)利益和需要，導(dǎo)致流動(dòng)人口管理制度缺乏合理性，流動(dòng)人口難以接受管理，影響流動(dòng)人口管理的效率，甚至導(dǎo)致流動(dòng)人口逃避管理。這種合理性的缺失不僅引來(lái)了學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，也出現(xiàn)了行政訴訟的真實(shí)案例。2008年律師程海訴昌平區(qū)公安分局案以及訴北京市公安局案。程海認(rèn)為，北京市辦理暫住證所依據(jù)的三部主要規(guī)范性文件——公安部《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》、公安部《暫住證申領(lǐng)辦法》、《北京市外地來(lái)京人員戶籍管理規(guī)定》，違反10多部上位法。

　　接下來(lái)我們?cè)賮?lái)看看構(gòu)筑現(xiàn)行流動(dòng)人口管理制度的三個(gè)基本假設(shè)。包括：第一，流動(dòng)人口大量增長(zhǎng)必然帶來(lái)流入地的社會(huì)治安問(wèn)題;第二，流動(dòng)人口的大量出現(xiàn)，會(huì)給城市常住人口的就業(yè)帶來(lái)壓力和競(jìng)爭(zhēng)，擠占城市常住人口的就業(yè)崗位;第三，流動(dòng)人口的大量涌入必然導(dǎo)致流入地社會(huì)生活資源供給壓力的增大，造成城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。

　　基于這三個(gè)基本假設(shè)的流動(dòng)人口管理制度必然會(huì)把維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定，保障常住人口利益不受侵蝕作為制度設(shè)計(jì)的第一要義，必然會(huì)在設(shè)計(jì)制度時(shí)提高城市吸納流動(dòng)人口的門檻，限制流動(dòng)人口過(guò)快增長(zhǎng)，最終導(dǎo)致流動(dòng)人口難以在流入地長(zhǎng)期居住和融入城市社會(huì)體系。

　　那么這三個(gè)假設(shè)是否成立呢?

　　假設(shè)一，流動(dòng)人口大量增長(zhǎng)，必然帶來(lái)流入地的社會(huì)治安問(wèn)題。

　　雖然大量犯罪統(tǒng)計(jì)資料表明，眾多流動(dòng)人口集中的東南沿海城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、以及中西部中心城市的，流動(dòng)人口犯罪已經(jīng)成為影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安的主要因素，但是流動(dòng)人口與違法犯罪之間的必然性始終無(wú)法得到犯罪學(xué)的研究證實(shí)。相反，流動(dòng)人口違法犯罪增長(zhǎng)與流動(dòng)人口權(quán)益得不到保障具有密切關(guān)聯(lián)[4]，甚至在某種程度上，城市管理對(duì)流動(dòng)人口的高犯罪具有一定責(zé)任[5]。

　　假設(shè)二，流動(dòng)人口的大量出現(xiàn)，會(huì)給城市常住人口的就業(yè)帶來(lái)壓力和競(jìng)爭(zhēng)，擠占城市常住人口的就業(yè)崗位。其實(shí)這個(gè)假設(shè)在經(jīng)濟(jì)學(xué)上已經(jīng)被證明不真實(shí)。二十世紀(jì)八十年代美國(guó)的“邁阿密實(shí)驗(yàn)”，證明大量古巴船民涌入美國(guó)邁阿密，既未顯著提高當(dāng)?shù)氐墓べY水平，也未顯著提高當(dāng)?shù)氐氖I(yè)率[6]。由于流動(dòng)人口的文化素質(zhì)對(duì)城市人口而言較低，流動(dòng)人口流入城鎮(zhèn)難以形成對(duì)城市人口的“替代效應(yīng)”，流動(dòng)人口在流入地大多數(shù)從事本地人不愿干的臟、苦、累、險(xiǎn)等工作。

　　假設(shè)三，流動(dòng)人口出現(xiàn)，導(dǎo)致流入地社會(huì)生活資源供給壓力增大，造成城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。

　　在城市公共服務(wù)產(chǎn)品總量供給不變的前提下，流動(dòng)人口進(jìn)入流入地城鎮(zhèn)必然會(huì)導(dǎo)致人均公共服務(wù)數(shù)量下降。但是通過(guò)分析城市公共服務(wù)產(chǎn)品與市場(chǎng)價(jià)格之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品可以分為兩類，一類是與市場(chǎng)價(jià)格之間彈性較為靈活的公共服務(wù)產(chǎn)品，例如日常生活用品和服務(wù);另一類是價(jià)格彈性較為僵硬的產(chǎn)品或服務(wù)，例如電、水、天然氣、公共交通、住房。

　　造成城鎮(zhèn)公共商品供需矛盾的主要原因在于價(jià)格彈性較為僵硬公共服務(wù)產(chǎn)品的市場(chǎng)化程度不高，因?yàn)檫@類產(chǎn)品投資周期長(zhǎng)，且投資主體單一，僅由政府對(duì)這類公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行投資，導(dǎo)致某類公共服務(wù)產(chǎn)品供需緊張。隨著城市公共管理水平的提高，城市公共服務(wù)產(chǎn)品的供給緊張矛盾將會(huì)得到解決。因此假設(shè)三也隨著社會(huì)的發(fā)展而不成立。

　　根據(jù)上述對(duì)制定現(xiàn)行流動(dòng)人口管理制度基礎(chǔ)的分析，我們認(rèn)為現(xiàn)行流動(dòng)人口管理制度的改革勢(shì)在必行。

　　如何改革呢?目前辦法和措施都有很多。我們認(rèn)為在改革之前首先應(yīng)當(dāng)明確流動(dòng)人口管理制度合理性的內(nèi)涵。我們認(rèn)為這個(gè)合理性就在于：一方面既要保證城市健康發(fā)展所需要的社會(huì)秩序的穩(wěn)定，減少人口流動(dòng)所帶來(lái)的社會(huì)治安隱患;另一方面又要保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益，使流動(dòng)人口能夠通過(guò)流動(dòng)自主選擇生存和發(fā)展的機(jī)遇和空間。其實(shí)就是平衡維護(hù)城市社會(huì)秩序與保障人權(quán)的兩者關(guān)系，既不能為了維護(hù)城市社會(huì)秩序而限制流動(dòng)人口，也不能為保障人權(quán)而放棄城市社會(huì)秩序的維護(hù)。

　　要實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序與保障人權(quán)的統(tǒng)一，體現(xiàn)流動(dòng)人口管理制度的合理性，需要在制度的制定程序、制度內(nèi)容、實(shí)施方法上體現(xiàn)公平與效率。

　　我們也提出了流動(dòng)人口管理制度合理化的一些具體途徑，包括：

　　1.提高戶籍管理的法制化程度，為流動(dòng)人口管理提供法制途徑。

　　例如：修訂1958年制定的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》;對(duì)流動(dòng)人口管理進(jìn)行立法而不再主要依據(jù)公安部的行政法規(guī)和行政規(guī)定。

　　2.賦予流動(dòng)人口在居住地的應(yīng)有政治權(quán)利，讓流動(dòng)人口參與現(xiàn)住地的城市管理，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合。

　　例如：針對(duì)當(dāng)前選舉法中對(duì)流動(dòng)人口選舉權(quán)的空白之處，賦予在居住地實(shí)際常住的流動(dòng)人口選舉權(quán)，解決流動(dòng)人口政治權(quán)力空置問(wèn)題。

　　3.強(qiáng)化流動(dòng)人口管理與服務(wù)相結(jié)合，通過(guò)向流動(dòng)人口提供更為全面的城市公共服務(wù)產(chǎn)品，提高流動(dòng)人口管理效率。

　　目前體現(xiàn)“寓管理于服務(wù)”思想的一些做法，諸如：一站式的流動(dòng)人口管理、老鄉(xiāng)警察管老鄉(xiāng)、流動(dòng)人口公寓式管理等，并未讓流動(dòng)人口真正感受到被管理所能帶來(lái)的實(shí)際利益，最終也難以消除流動(dòng)人口對(duì)管理的抵觸心理。根據(jù)前面我們對(duì)合理性的分析，我們認(rèn)為：流動(dòng)人口服務(wù)管理并不是單純地轉(zhuǎn)變流動(dòng)人口管理方式，在管理過(guò)程中增加便捷的服務(wù)內(nèi)容，而是應(yīng)將流動(dòng)人口管理與城市公共服務(wù)產(chǎn)品分配均等化相聯(lián)系，通過(guò)流動(dòng)人口管理讓流動(dòng)人口享受到現(xiàn)住地的城市公共服務(wù)產(chǎn)品。例如：通過(guò)社區(qū)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、就業(yè)、衛(wèi)生等組織、機(jī)構(gòu)建立以公共服務(wù)為基礎(chǔ)的流動(dòng)人口管理平臺(tái)，讓流動(dòng)人口在享受公共服務(wù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理目的，也實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口管理的社會(huì)化，提高流動(dòng)人口管理的社會(huì)效益和效率。

　　總之，人口流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的人口基本存在形式，流動(dòng)人口管理制度作為政府管理社會(huì)的一種必要方式，應(yīng)在維護(hù)社會(huì)秩序與保障人權(quán)中實(shí)現(xiàn)相互統(tǒng)一，提高流動(dòng)人口管理制度合理性。這既是構(gòu)建服務(wù)型政府的應(yīng)有內(nèi)涵，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必要之舉。

　　評(píng)論人 徐祥民 中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

　　【徐祥民】剛才黃凌娟老師說(shuō)的，她是來(lái)自公安戰(zhàn)線的唯一一員，其實(shí)她是大學(xué)老師，她是穿警服的，在這個(gè)意義上她是來(lái)自公安戰(zhàn)線的一員她感覺很自豪，我為來(lái)自公安戰(zhàn)線唯一的演講者做點(diǎn)評(píng)，我也可以從她那里分享一點(diǎn)自豪。

　　黃老師做了一篇很好的報(bào)告，因?yàn)樵谧^大多數(shù)的專家和老師都不是來(lái)自于公安戰(zhàn)線，所以對(duì)她報(bào)告的題目“關(guān)于流動(dòng)人口管理”這方面的信息，我們可能所知甚少，黃老師首先給我們提供了非常重要的信息，讓我們對(duì)社會(huì)層面有更多的了解，從這個(gè)意義上我們應(yīng)該感謝黃老師。

　　黃老師的報(bào)告說(shuō)分兩部分，我認(rèn)為她主要講了三個(gè)方面的內(nèi)容：一方面在目前的流動(dòng)人口服務(wù)管理制度存在的問(wèn)題;二方面存在的這些問(wèn)題所立足的三個(gè)基本判斷：流動(dòng)人口、流動(dòng)地會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂;第二流動(dòng)地會(huì)出現(xiàn)就業(yè)緊張;第三流動(dòng)地會(huì)出現(xiàn)公共資源供給的不足。她列了三個(gè)基本的判斷，對(duì)是否真實(shí)做出了評(píng)價(jià)。最后一部分，提出來(lái)她關(guān)于流動(dòng)人口服務(wù)管理制度應(yīng)該如何設(shè)計(jì)的思考，應(yīng)該說(shuō)非常好的完整的構(gòu)思。

　　對(duì)她的報(bào)告，我的另外一個(gè)評(píng)價(jià)，這個(gè)選題非常之好，流動(dòng)人口的問(wèn)題就像黃老師報(bào)告所提到的那樣，這些年急劇上升。任何一個(gè)管理者，如果不是中國(guó)管理者的話，都會(huì)覺得是一個(gè)極大的社會(huì)問(wèn)題，如此巨大數(shù)量的人口處于流動(dòng)狀態(tài)，這讓任何小國(guó)的總統(tǒng)、總理、統(tǒng)帥都會(huì)坐立不安，因?yàn)樗谥袊?guó)，所以我們還可以安枕。這的確是一個(gè)很大的問(wèn)題，她介紹的數(shù)字使我想起來(lái)中國(guó)歷史上和流動(dòng)人口相似的流民。大家可能會(huì)想到，歷史上許多的農(nóng)民起義都和流民有關(guān)系，流民和流動(dòng)人口不是同一個(gè)事物，他們有很多相類似的地方。第一點(diǎn)類似，他們基本上都處在社會(huì)的弱勢(shì)地位。第二點(diǎn)類似，流民所在、所獲、所經(jīng)歷，他們的生活狀態(tài)基本上處于無(wú)秩序或者低秩序的狀態(tài)，這一點(diǎn)也是被無(wú)數(shù)的歷史所證實(shí)的。如果從管理者的角度來(lái)看問(wèn)題，我們?yōu)榱朔乐钩霈F(xiàn)歷史上因流民而發(fā)生的一系列的嚴(yán)重的災(zāi)難，所以我們對(duì)今天的流動(dòng)人口問(wèn)題也應(yīng)該引起高度重視。這個(gè)選題重要的第三根據(jù)，剛才劉主任從他的角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題引起了重視，所以他的講話算是對(duì)我的判斷的一個(gè)重點(diǎn)。

　　除此之外，我對(duì)黃老師的論文也想談一點(diǎn)存疑的一些地方，一共有三點(diǎn)。