????????主持人：王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????????二元結(jié)構(gòu)從早上講到現(xiàn)在，終于到了最關(guān)鍵的問題上了，那就是土地。我曾經(jīng)說過一句話：在英美法學(xué)院，同學(xué)們覺得土地法是最難學(xué)的。在中國的法學(xué)院，老師們覺得土地法是最難講的。應(yīng)該說，土地這個問題是明珠。而今天來摘取明珠的也都不是一般的人；同等的學(xué)術(shù)能力，去做一篇土地的文章，比起做其他的文章，難度要高得多。所以敢摘明珠的人，是有點(diǎn)實(shí)力、有點(diǎn)勇氣的人。這幾位報(bào)告人，名字都是不一般的。首先有請高圣平。? [17:49]

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????????主講人：高圣平 (中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授)
????????中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度。一方面，農(nóng)村與城市土地分別適用不同的法律規(guī)則，由不同的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)可以使用農(nóng)地之外，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。20世紀(jì)90年代以來，我國這種獨(dú)特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn)，但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。為了保證中國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)增長，促進(jìn)社會和諧，必須對土地制度進(jìn)行根本改革，核心是改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，提高土地的市場化配置程度。我在這里簡要地回顧一下我國現(xiàn)行土地制度框架的形成過程、主要特征以及地方制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，指出了目前急待改進(jìn)的主要問題及我的思路。
????????第一，我們首先來看一下我國現(xiàn)行土地制度的基本框架與土地市場特征。就農(nóng)地政策和法律的演進(jìn)而言，“堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快征地制度改革”高度概括了中國農(nóng)村土地政策和法律的演進(jìn)：越來越朝向強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和農(nóng)地市場化的方向發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)被明確界定為一種物權(quán)，承包戶的市場流轉(zhuǎn)主體地位得以確立。但是，由于土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的權(quán)利受到現(xiàn)行法律的限制，政策和法律對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場化的方向也局限在農(nóng)地農(nóng)用范圍。相比之下，中國的農(nóng)地非農(nóng)化政策是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地需要納入國家計(jì)劃，并經(jīng)有關(guān)政府部門審批。城鎮(zhèn)建設(shè)使用農(nóng)地由政府征收，征收來的土地由政府出讓給建設(shè)單位。在現(xiàn)行制度之下，征收的土地均按農(nóng)地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級政府之間分配。可見，同是土地，僅僅由于農(nóng)用和非農(nóng)用的用途不同，其所蘊(yùn)含的權(quán)益完全不同，其運(yùn)作的規(guī)則也完全兩樣。農(nóng)民基本被排斥在農(nóng)地的非農(nóng)用之外，或者說，對于農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用，村集體和農(nóng)民的決定權(quán)受到很大的限制，其收益權(quán)根本無法得到保障。
????????第二，我們來看一看征地制度改革與集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的地方實(shí)踐和政策探索。正是由于現(xiàn)行土地制度的弊端，激發(fā)了各地改革的熱情。在征地制度改革的過程中，針對征地范圍亂、征地補(bǔ)償亂、征地費(fèi)用亂以及被征地農(nóng)民安置難等問題，各地在實(shí)踐中進(jìn)行了大膽的探索。例如，上海采取集體土地使用權(quán)入股合作經(jīng)營；江蘇蘇州采取確定綜合年產(chǎn)值來計(jì)算征用土地補(bǔ)償費(fèi)的做法，同時，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，根據(jù)需要安置的農(nóng)業(yè)人口，確定留用地指標(biāo)，由被征地農(nóng)民集體享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)相當(dāng)?shù)臋?quán)利。還比如浙江嘉興等地將需安置農(nóng)業(yè)人口的養(yǎng)老、就業(yè)納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的后顧之憂。這些改革都是圍繞著“農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)和社會的長治久安”上做文章。
????????就集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)而言，盡管被法律所嚴(yán)格限制，但是集體建設(shè)用地占據(jù)著建設(shè)用地相當(dāng)大的規(guī)模已成事實(shí)。也就是說，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴(kuò)大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，陸續(xù)在江蘇、廣東、浙江、河南等地進(jìn)行試點(diǎn)，有的地方也開始了自發(fā)的改革。其中，浙江湖州以規(guī)范存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)為特點(diǎn)；安徽蕪湖作為第一個經(jīng)過國土資源部批準(zhǔn)，并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的城市，其改革政策主要集中于在符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)(集鎮(zhèn))建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的前提下，按市場規(guī)律來設(shè)計(jì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等。同時強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地的土地收益，要在土地所有權(quán)人與市、縣、鎮(zhèn)人民政府之間分配。江蘇昆山則采取富民合作社的方式，由村民集體聯(lián)合起來投資建廠房出租，從中獲得投資回報(bào)。昆山市委把車塘村的做法稱為“農(nóng)村專業(yè)股份合作制”，并作為該市的一個試點(diǎn)。而在我國經(jīng)濟(jì)體制改革前沿的廣東，直接從基層創(chuàng)新到地方立法，于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》這一地方規(guī)章，。這部地方規(guī)章開宗明義，旨在規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，明確集體建設(shè)用地可用于興辦各類工商企業(yè)，該辦法對集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給予了明確界定，更有意義的是，這部地方規(guī)章還提出允許集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押。從以上幾個案例可以看出，中國農(nóng)地制度改革的方向是，放松政府管制，發(fā)展土地市場和土地交易。即在堅(jiān)持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易。
????????第三，我談一下我對我國土地制度改革與市場發(fā)展的一些思考。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于關(guān)鍵期，土地政策的改革對于中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會和諧起著關(guān)鍵作用，必須根本改革現(xiàn)行土地制度，著力推行土地的市場化?？紤]到土地制度與國民經(jīng)濟(jì)之間的緊密關(guān)聯(lián)，改革從地方試驗(yàn)上升到全國政策及立法，是一個穩(wěn)妥的辦法，為此，我們建議，可在擬選試點(diǎn)地方，進(jìn)行如下單項(xiàng)或組合項(xiàng)的政策試驗(yàn)：一是改變土地政策二元分割格局，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”。落實(shí)《憲法》和法律所規(guī)定得物權(quán)平等保護(hù)原則。也就是說，國家和集體在物權(quán)(包括所有權(quán))的設(shè)定、移轉(zhuǎn)時都應(yīng)當(dāng)遵循共同的規(guī)則，當(dāng)其受到侵犯時，也將受到平等的保護(hù)。二是根本改革現(xiàn)行征地制度，謹(jǐn)防建設(shè)用地的國有化趨勢。我國土地一級市場的土地國有化趨勢，勢必改變我國建設(shè)用地的現(xiàn)有格局，傷害農(nóng)民集體的土地權(quán)益，加劇政府壟斷土地一級市場的不規(guī)范行為，不利于城市化的健康推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，根本改革現(xiàn)行政府征地制度，嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》及其配套法律法規(guī)所確立的規(guī)則，限制和規(guī)范政府的征地行為，才能打破政府對土地一級市場的壟斷格局，遏制城市化進(jìn)程中土地的國有化趨勢。三是總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)，盡快結(jié)束集體建設(shè)用地非法入市的局面。地方經(jīng)驗(yàn)表明，在符合土地規(guī)劃的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。開放農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，有利于大量企業(yè)到中西部落戶和促進(jìn)制造業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。四是制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定盈利性目的用地不得征收。在我國，征收成了農(nóng)村土地國有化和政府剝奪農(nóng)民土地權(quán)益的“合法”的工具。在憲法和物權(quán)法之下，征收必須而且只能基于公共利益，這是判斷征收是否合理的首要標(biāo)準(zhǔn)。但是，何為“公共利益”？由于公共利益所包括的公益范圍非常寬泛,內(nèi)涵和外延因社會的發(fā)展階段、各國的具體國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異而有所不同，且與國家在不同時期的社會政策也有著緊密的聯(lián)系；同時，公共利益本身具有極大的不確定性。為了阻斷地方政府以“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定為由，任意擴(kuò)大征地范圍，在立法方法上，可以避免采取正面列舉無法窮盡公共利益的弊端，采取反面排除的方法，明確規(guī)定只要是以營利為目的的用地，均不屬于公共利益用地，不得依征收農(nóng)村土地而取得，同時列舉不屬于公共利益的名錄，作為土地征收和國土監(jiān)察的基本依據(jù)。與此同時，鑒于目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又滋生腐敗。建議對建設(shè)用地中公共設(shè)施建設(shè)劃撥用地的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益目的劃撥土地實(shí)際上是進(jìn)行營利性目的的用地。進(jìn)行某些類公共目的用地的按市場價賠償試點(diǎn)。五是預(yù)留發(fā)展用地，探索對農(nóng)民實(shí)施新型補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)給被征地的村按一定比例預(yù)留一部分建設(shè)用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。這些合法的非農(nóng)建設(shè)留用地，增加了集體的收入，也增加了農(nóng)民的分紅，農(nóng)民和集體都?xì)g迎。六是防止村莊建設(shè)中侵害農(nóng)民宅基地權(quán)利，積極推行農(nóng)民宅基地的商品化。宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，其商品屬性未被法律確認(rèn)，地方政府和房地產(chǎn)商利用這種產(chǎn)權(quán)缺陷，在給農(nóng)民補(bǔ)償時，往往只考慮房屋價值，未考慮宅基地的財(cái)產(chǎn)價值，宅基地征收以后的級差收益數(shù)倍增加，但與原住農(nóng)民無關(guān)。宅基地使用權(quán)本屬一種私權(quán)，但現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)中，行政權(quán)力對宅基地使用權(quán)的過多干預(yù)，直接導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的公法化，影響了宅基地使用權(quán)作為私法上的一種物權(quán)的基本屬性。這也導(dǎo)致宅基地使用權(quán)很難從土地管理法中走出來而進(jìn)入物權(quán)法中去?，F(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，淡化宅基地使用權(quán)的行政色彩，還原其作為用益物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的第一步。
????????王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
??????? 下面請王軼教授做點(diǎn)評。? [17:53]

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??????? 評論人：王軼 (中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長)
??????? 大家好，我想談以下三點(diǎn)：圣平是我的同事，就我的了解，他在過去幾年中間，一直在從事土地方面的法律制度的研究工作，并且還專門做過大量的調(diào)查研究。所以在他剛才的報(bào)告中，我們能夠看到，與一些慣常的思路不同，他沒有運(yùn)用法律的邏輯分析和比較分析來論證自己的觀點(diǎn)，而是用實(shí)證分析的方法來說明自己的觀點(diǎn)。
　　今天上午，在聽溫鐵軍老師做報(bào)告的時候，想起了我們中國人的老話，事實(shí)勝于雄辯。根據(jù)我們的考慮，除了純粹民法學(xué)問題、解釋問題、立法問題以外，在事實(shí)判斷問題、價值判斷問題的討論中，社會實(shí)證分析方法都是至關(guān)重要的方法。如果僅僅用法律邏輯分析和比較分析的方法探討相關(guān)問題，由此展開的論證，我個人看來，更像是一種屠龍術(shù)，而不是切實(shí)有效的論證。
　　前兩天和《新民周刊》的記者聊天，當(dāng)時主要討論《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，后來聊到了中國農(nóng)村的土地問題。對于剛才談到的土地問題，也涉及到更為廣泛的背景。為什么建設(shè)用地使用權(quán)不讓他進(jìn)入土地交易的一級市場自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn)？《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》遲遲沒有完成修改？原因是很多的。在和記者聊天的時候談到，背后可能涉及到在中國幾千年的歷史上，中央和地方的關(guān)系問題。為什么說涉及到中央和地方的關(guān)系問題？在改革開放以后，相當(dāng)長的一段時間里，改革開放的一個重要內(nèi)容是放權(quán)讓利，主要是向地方政府放權(quán)，由此帶來的非常嚴(yán)峻的后果，在一段時間內(nèi)，中央財(cái)政在整個財(cái)政的比重非常少，中央政府想做的事情基本上沒有能力給予實(shí)施。我們知道這就有了1993年所謂的分稅制。地方政府有80%的事權(quán)，但是獲取財(cái)政收入的能力非常有限。在這樣的背景下，經(jīng)營城市就成了比較流行的做法，從土地中間獲取預(yù)算外的財(cái)政收入，也就成為了重要收入的來源。在這樣的背景下，對中國農(nóng)村土地制度的形成產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響 。我舉這個例子就想說，對中國土地制度的討論，即使從法學(xué)的角度入手進(jìn)行分析和討論，也要顧及到背后深入廣泛的背景。
　　 我記得清華大學(xué)的秦暉教授在《讀書》上有一篇文章。他認(rèn)為，只有現(xiàn)實(shí)生活中存在的問題才是真問題，只有對現(xiàn)實(shí)存在的問題有解釋力的學(xué)問那才是真學(xué)術(shù)。圣平教授發(fā)現(xiàn)了真問題，也為解決真問題做出了自己的努力，我期待著圣平教授的不斷深入。
　　 謝謝大家。? [17:55]
??????? 王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
??????? 謝謝，下面請西南政法大學(xué)的黃忠博士來給大家報(bào)告對重慶地票交易制度的再思考。? [17:55]

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??????? 主講人：黃 忠 (西南政法大學(xué)講師)
????????去年11月17日重慶市政府通過了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。12月4日，重慶農(nóng)村土地交易成立，并舉行了首場農(nóng)村土地交易會。截至今年12月4日，重慶已進(jìn)行了七場“地票”交易，交易“地票”12300畝，成交金額達(dá)11.26億元。
????????首先要指出的是，所謂“地票”并不是“土地”的“票據(jù)化”，而是指農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾并經(jīng)驗(yàn)收后而產(chǎn)生的指標(biāo)。農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾及驗(yàn)收后，有關(guān)部門就會向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，“地票”經(jīng)過“打包”后則可以通過農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易。當(dāng)競購方競購到“地票”后，就獲得了相應(yīng)的用地指標(biāo)。從“地票”交易的基本流程來看，“地票”交易制度是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤做法的探索和創(chuàng)新，但與現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法也有差異。
?????? 首先，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法中，拆舊復(fù)墾區(qū)和新建區(qū)的用地指標(biāo)是不能作跨縣置換的，而重慶的“地票”交易制度，卻使復(fù)墾后新增的用地指標(biāo)可以通過市場渠道在全市范圍內(nèi)進(jìn)行配置。換言之，進(jìn)入交易所交易的“地票”實(shí)現(xiàn)了跨縣置換，相較于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法，該制度可以在更遠(yuǎn)距離、更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，在經(jīng)濟(jì)上更具優(yōu)勢。
?????? 其次，現(xiàn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤做法采取的是“先占后補(bǔ)”的模式，由于占地在先，造地在后，所以耕地的保護(hù)在時間和質(zhì)量上都存在較大風(fēng)險。而重慶“地票”交易制度則采取了“先復(fù)墾后交易”的模式。按規(guī)定，只有先復(fù)墾，并經(jīng)驗(yàn)收合格后，才能獲得“地票”。顯然，這一模式，在耕地的保護(hù)上更具實(shí)效。
可見，重慶“地票”交易制度借助經(jīng)濟(jì)手段激勵農(nóng)村建設(shè)用地的集約化利用，有利于進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，有利于耕地保護(hù)，有利于城市反哺農(nóng)村。
?????? 但是，我們還應(yīng)看到，重慶目前的“地票”交易制度安排仍然存在諸多問題，下面我將從四個方面展開檢討。
?????? 1．從地票的產(chǎn)生過程來看，“地票”交易制度對農(nóng)民、農(nóng)村的支持力度仍然有限。
?????? 應(yīng)當(dāng)說，“地票”交易制度有利于建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置，尤其是可以使偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地也能進(jìn)入交易，并由此使更多的農(nóng)民獲得更大的收益。但須看到這種回報(bào)的獲得卻是有限制的，并且回報(bào)本身也相當(dāng)有限。
?????? 首先，《辦法》規(guī)定，凡農(nóng)民家庭申請宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾的，需以其擁有其他穩(wěn)定的住所和穩(wěn)定的生活來源為前提。顯然，在當(dāng)前，對大多數(shù)農(nóng)民家庭而言，這一條件尚不具備。 其次，即便在滿足以上條件后，作為個體的農(nóng)民（戶）被允許進(jìn)行復(fù)墾，但實(shí)際上，從復(fù)墾到驗(yàn)收再到交易，單個農(nóng)民（戶）是很難擔(dān)負(fù)相關(guān)成本的。據(jù)了解，目前重慶土地的復(fù)墾成本約為4-5萬元/畝，而重慶農(nóng)村居民的人均純收入僅為4126元。顯然，絕大多數(shù)的農(nóng)戶是無力承擔(dān)復(fù)墾成本的。 最后，即便農(nóng)民（戶）通過復(fù)墾而獲得了“地票”，但其所獲收益仍是有限的。在“地票”交易中，農(nóng)民的收益主要是復(fù)墾收益，而這種收益與城市郊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的收益相比，差距較大。事實(shí)上，基于經(jīng)濟(jì)上的考慮，城市郊區(qū)的農(nóng)民是不愿意將建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的。
??????? 2.從地票交易的標(biāo)的來看，由于地票交易的標(biāo)的是經(jīng)過“打包”后的指標(biāo)，因而就會出現(xiàn)當(dāng)事人通過影響“打包”方式來影響交易秩序的問題。
?????? 首先，對于農(nóng)村建設(shè)用地的權(quán)利人而言，指標(biāo)的打包方式將會影響其最終收益。以2008年12 月10 日拍賣的兩宗地票為例，其中，08001 號地票的成交單價為8.53 萬元/畝，08002 號地票的成交單價為8.02 萬元/畝。假設(shè)甲復(fù)墾了1畝耕地，則經(jīng)驗(yàn)收后，甲就獲得1畝用地指標(biāo)。但因交易所交易的標(biāo)的是經(jīng)過打包后的“地票”，而非單個指標(biāo)，因而如果該1畝指標(biāo)被打包到08001 號地票，則其最終成交價格為8.53 萬元；但如果該1畝指標(biāo)被打包到了08002號地票，則其最終成交價格為8.02 萬元。兩種不同的打包方式導(dǎo)致單個指標(biāo)在最終成交價格上出現(xiàn)了0.51萬元的差價。顯然，僅僅是因?yàn)椴煌拇虬绞骄蛯?dǎo)致單個指標(biāo)價格上的差異，甚至出現(xiàn)重大懸殊，實(shí)屬不公。其次，指標(biāo)的“打包”方式還會影響到地票的交易價格，從而直接對地票競購方的利益產(chǎn)生影響。由于在地票交易中，競購方是不能按照自己的意愿來決定地票所包含的具體指標(biāo)數(shù)的，因而，競購方競購的地票所包含的具體指標(biāo)數(shù)可能會與其實(shí)際需要不符。也就是說，如果交易所“故意”將特定數(shù)量的指標(biāo)打包成一張地票，那么就可能會因?yàn)樵摰仄彼闹笜?biāo)數(shù)量過大或過小，從而使其成為只適合特定競購方的“專用品”，進(jìn)而使該競購方可以按基準(zhǔn)價成交。正是由于指標(biāo)的打包方式對于農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人和地票競購方的利益都有重大影響，因此打包方式本身也就必然會成為各方競相“活動”的對象。然而，由于農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人的天然弱勢和分散性，因而在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人的“活動能力”顯然不敵競購方?？梢灶A(yù)見，地票的打包方式，以及由此而導(dǎo)致的地票交易價格，很大程度上將會受到某些實(shí)力競購方的影響。
?????? 3.從地票落地的實(shí)際情況來看，地票的權(quán)利內(nèi)容尚不明確，地票交易對房地產(chǎn)市場的影響有待評估。
據(jù)《辦法》規(guī)定，競購方購得地票，只是獲得了國有建設(shè)用地的指標(biāo)，而不是說其在主城的郊區(qū)同時就獲得了同等面積的土地使用權(quán)。申言之，競購方在選定項(xiàng)目用地后，仍需由政府來將所選耕地轉(zhuǎn)征為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，然后再通過出讓程序，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)落地；如競購方在指標(biāo)落地時競標(biāo)失敗，則地票就應(yīng)按原價轉(zhuǎn)給競標(biāo)成功者。從競購方而言，如果競標(biāo)失敗，則先前獲得地票就沒有意義。而如果該競購方競標(biāo)成功，則其就有權(quán)用地票沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)（以下簡稱“兩費(fèi)”）。這是地票競購方的基本權(quán)利。但需要注意的是，首先，用地票來沖抵“兩費(fèi)”的具體標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，即究竟是以基準(zhǔn)價格，還是以最終成交價進(jìn)行沖抵？若是以基準(zhǔn)價格抵充，則由于基準(zhǔn)價格的固定，因而就會在根本上否定“地票”交易的可能性。但如果是按最終成交價進(jìn)行抵充，那考慮到成交價與抵扣費(fèi)用的直接關(guān)聯(lián)性，則難免會出現(xiàn)哄抬價格，產(chǎn)生“天價”地票的問題。其次，即便是按照按照最終的成交價進(jìn)行抵充，則地票持有人所支付的“地票”價格也不是都能通過沖抵而完全抵消的。仍以2008年12 月10 日的交易為例，08001 號地票的成交價為8.53萬元/畝，而目前重慶主城六區(qū)的“兩費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)約為7.33萬元/畝。因此，08001 號地票的持有人在扣除“兩費(fèi)”以后，仍有1.2萬元/畝無法抵充的支出。顯然，這筆支出必將和土地出讓金一道進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁，并構(gòu)成房地產(chǎn)開發(fā)的成本。
?????? 4.從地票制度與現(xiàn)有制度的銜接上來看，地票交易的出現(xiàn)還可能會形成建設(shè)用地指標(biāo)的“雙軌制”，存在制度風(fēng)險。隨著“地票”交易制度的出現(xiàn)，重慶也就有了兩個獲得建設(shè)用地指標(biāo)的途徑：一是國家計(jì)劃指標(biāo)；二是通過“地票”交易獲得的指標(biāo)。但是，由于國家計(jì)劃指標(biāo)的取得是無償，而通過“地票”交易獲得的指標(biāo)卻是有償?shù)?，且價格不菲。在最近一次的“地票”交易上，成交的最高單價已達(dá)9.7萬元/畝。在扣除了可沖抵費(fèi)用后，“地票”持有人仍有2.37萬元/畝的成本支出。由此就必然導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)人將會為爭奪無償?shù)膰矣?jì)劃指標(biāo)而去大做有關(guān)部門的“工作”。隨著中國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市國有建設(shè)用地的供需之間必然會出現(xiàn)“缺口”。以重慶為例，2020年前的土地現(xiàn)實(shí)供需缺口將達(dá)4.2529億平方米。因而，相對“富足”的農(nóng)村集體建設(shè)用地就必然地會被推入“市場”。十七屆三中全會也明確提出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。然而，在現(xiàn)行法上，農(nóng)村集體建設(shè)用地有著嚴(yán)格的限制，因此，不論是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的直接“入市”抑或“以租代耕”，都是有悖于現(xiàn)行法的。因而，重慶“地票”交易制度的關(guān)鍵意義就在于，其是在不違背現(xiàn)行法的前提下，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的一項(xiàng)嘗試。因?yàn)椤暗仄薄苯灰撞皇侵苯邮罐r(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級市場。但是，一如上述，“地票”交易制度不僅在具體規(guī)則設(shè)計(jì)上存在問題；而且，更為重要的是，該制度仍然是在維持二元土地所有制的前提下進(jìn)行的改革，因而就其目的而言，亦存在難以調(diào)和的矛盾。在我看來，在土地二元所有背景下的任何制度設(shè)計(jì)，至多只能實(shí)現(xiàn)“局部正義”或“部分公平”，若要真正建立“公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場”就需要從破除二元的土地所有制上入手。因此，重慶“地票”交易制度只能說是在“土地國有化”前提實(shí)現(xiàn)以前，我們構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的一項(xiàng)“階段性成果”。
??????? 王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
??????? 下面請對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院的馬特教授做點(diǎn)評。? [17:59]

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??????? 評論人：馬 特 (對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授)
??????? 感謝大會給我這個機(jī)會，感謝黃忠博士給我們帶來了一篇值得我們咀嚼的文章。這篇文章是根據(jù)重慶市本地的一項(xiàng)改革實(shí)驗(yàn)寫出來的改革文章。說實(shí)話地票交易的概念是我接觸這篇文章第一次讀到，我僅就我看到的進(jìn)行點(diǎn)評。
　　 就這個文章，我提三點(diǎn)：第一這個文章可以體現(xiàn)出黃忠博士有著非常強(qiáng)烈的問題意識。一個論文要想成功，首先要有強(qiáng)烈的問題意識。這個文章有的放矢，要解決什么樣的問題，是真問題還是偽問題，有什么樣的意義，怎么理解這個問題。土地的交易，農(nóng)地的交易，在世界范圍內(nèi)不是一個問題。在大多數(shù)情況下是完全自由的，國外也有，很多土著居民的土地是社會當(dāng)中的局部，只有在中國，大多數(shù)農(nóng)民的土地還受到種種的限制，所以在世界上這不是一個問題，但是在中國，土地流轉(zhuǎn)就是一個問題，而且是中國當(dāng)下一個非常非常有意義的問題。
　　 在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，中央推行的一些政策，從去年十七屆三中全會新土改，經(jīng)濟(jì)工作會議，中央進(jìn)行小城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，在這個過程中，在當(dāng)下是一個非常值得探討的問題。我認(rèn)為這個問題是有鮮明問題意識得。
第二這是小切口，深分析，做大文章。關(guān)于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)問題，關(guān)于法學(xué)論文的寫作，很多是宏大敘事的寫作，大詞的寫作，形而上的寫作。這篇文章就具體的就是一個具體的制度創(chuàng)新寫出一個東西來，我認(rèn)為這種用小詞寫作的方法，在目前中國學(xué)術(shù)的環(huán)境下是值得去鼓勵的。而且他在方法上還是用腳寫作。我記得很早以前有個學(xué)者把文章分成用腦子寫作、用手寫作、用腳寫作。用腳寫作是不僅僅是概念上的分析，而且有大量的社會實(shí)證的經(jīng)驗(yàn)的分析，這里有大量的社會分析的數(shù)據(jù)。
　　 第三不僅是這個文章，包括論壇的主題以及前面學(xué)者的發(fā)言，都體現(xiàn)了是為小人物寫作。我們今天論壇的主題關(guān)注的是那些沒有話語權(quán)的默默無聞的農(nóng)民工、農(nóng)民、小人物。但是最近大家看，時代周刊在封面人物上入選了中國不是什么精英人物，而就是農(nóng)民工。他們的勞動、他們的默默付出，使中國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，從而帶動了世界經(jīng)濟(jì)。
??????? 這個文章采取了法解釋學(xué)和法社會學(xué)交叉視野的解讀，這沒有一個固定既有的框架。這篇文章中有法解釋學(xué)，也有規(guī)范分析、邏輯分析和事實(shí)的考察，可以說是做到了結(jié)合，來對地票交易制度的利弊做了論證。但是在這一點(diǎn)，我指出一點(diǎn)不足。在法解釋學(xué)的制度分析上，主要是就重慶市地方制度來進(jìn)行分析，而沒有融入到《物權(quán)法》、《土地管理法》的整體框架中，在體系的整體架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行解釋和分析。而且這個《土地管理法》和《物權(quán)法》本身也是一個變動的過程，在變動的過程中，重新審視地票交易問題，可能會更有一些收獲。在法社會學(xué)的論證中，這篇文章還有一個不足，很多數(shù)據(jù)是經(jīng)驗(yàn)的數(shù)據(jù)，但大多數(shù)是二手的資料，不是作者親自調(diào)查得來的。數(shù)據(jù)的來源也沒有表明，數(shù)字的可靠性、真實(shí)性、權(quán)威性相對削弱了文章的說服力。這是我對文章所提的三點(diǎn)點(diǎn)評。
?????? 作為拓展出來一點(diǎn)，關(guān)于地方所謂基層制度創(chuàng)新土地政策的問題，我談一點(diǎn)我的看法。一般來說，有兩種解釋的模式，我都不太認(rèn)同。一個是凡是存在的就是合理的，中國的本土資源，應(yīng)該予以堅(jiān)持。這種實(shí)用主義的解釋方式，我認(rèn)為在中國地方的土政策和民間法是不是有正相關(guān)性？沒有實(shí)證的支持，邏輯上沒有聯(lián)系。第二通過個人和國家二元對立的方式來解釋土政策。惡法全部廢除，這種解釋模式也是不足的。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會，通過大眾傳媒和現(xiàn)代科技武裝起來的國家，和洛克寫政府論時候的國家是不一樣的。這種界定不會得到建設(shè)性的結(jié)果。怎么對待土政策？還是要容忍、克制，承認(rèn)它一定的合理性，權(quán)利和權(quán)益進(jìn)行博弈，很可能或者必然是失敗的結(jié)果。但是土政策證明我們的利益集團(tuán)正在形成多元的利益集團(tuán)，而權(quán)利和權(quán)力、不同利益集團(tuán)的博弈角逐和競爭過程中，可能個人權(quán)利、個人自由、個人尊嚴(yán)無意中就在夾縫中滋生起來了，大家可以看一看昂格爾的解讀。
　　剛才有學(xué)者說，我們正在三峽中行進(jìn)的大船，我們身為一代法學(xué)人，能夠在船上見證三峽的風(fēng)光，它的奇險和瑰麗，并且做出貢獻(xiàn)。一生何求啊？? [18:02]
????? 王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????? 下面請人民公安大學(xué)楊峻峰博士做報(bào)告。? [18:13]

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????????主講人：楊峻峰 (中國人民公安大學(xué)講師)
????????大家好！我的報(bào)告題目是《糧食安全與耕地保護(hù)，必須合乎公平正義》。糧食安全與耕地保護(hù)是我國整個農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)政策的根本出發(fā)點(diǎn)，并為黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，如：“糧食安全關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的全局”、“保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策”、“實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。的確，對中國這樣屢經(jīng)重大饑荒，具有超量人口的第一人口大國來講，糧食安全無疑是重中之重的大事。
?????? 但同時我國的糧食安全與耕地保護(hù)政策也引起許多問題和質(zhì)疑，如天則研究所及茅于軾先生。質(zhì)疑的主要論據(jù)與思路是：耕地保護(hù)是為了糧食安全，然而中國的糧食安全是不存在問題的，那么就不應(yīng)再堅(jiān)持現(xiàn)行的保護(hù)耕地制度。
上面的論斷引起了激烈的爭議乃至謾罵。當(dāng)然，其真實(shí)意圖，即主張改革現(xiàn)行耕地保護(hù)制度，是值得肯定的。但要指出的是，其實(shí)評價任何制度，包括我國糧食安全政策，首要和根本的標(biāo)準(zhǔn)，乃是其是否合乎公平正義，而非糧食安全是否面臨問題。正如羅爾斯所言，“正義是制度的首要價值”；反之“某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要不正義，就必須改造或廢除”。簡言之，哪怕中國面臨饑荒威脅，但糧食安全政策也都必須合乎正義。下面就對我國現(xiàn)行的糧食安全制度體系的公平性進(jìn)行分析。
一
???? （一）耕地保護(hù)與特別損失補(bǔ)償
耕地保護(hù)是保障糧食安全的基本措施，但這絕不能為保護(hù)耕地而可以不顧公平正義。耕地保護(hù)首先意味著禁止農(nóng)地任意改變用途，這就造成農(nóng)民無法將土地用于更高收益的用途，可能造成農(nóng)民為耕地保護(hù)承擔(dān)額外、不公平的負(fù)擔(dān)。對此政府必須公正補(bǔ)償?shù)摹?br> ?????? 在國外法有兩種救濟(jì)方法，第一，構(gòu)成管制性征收的，應(yīng)予以公平補(bǔ)償；第二，強(qiáng)制出售或者反向征收，即當(dāng)土地因受規(guī)劃管制而不能合理地有益利用時，可以要求政府按照公平的市場價購買該土地。
???? （二）吸引農(nóng)民主動、自愿保護(hù)耕地的激勵性機(jī)制
為了吸引農(nóng)民主動、自愿的保護(hù)耕地不被開發(fā)，國外創(chuàng)制出了新的保護(hù)耕地的機(jī)制，主要有稅收評估優(yōu)惠、購買開發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)?？傊?，讓農(nóng)民感覺到合算，進(jìn)而主動配合、參與耕地保護(hù)。
???? （三）我國耕地保護(hù)制度的不公平性
我國現(xiàn)行耕地保護(hù)制度集中反映為對農(nóng)地轉(zhuǎn)用實(shí)行極其嚴(yán)苛的管制：（1）除有限的三種例外情況外，一律禁止農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而必須先由政府低價征收，“變性”為國有土地，然后由政府再出讓給用地人。（2）把農(nóng)用地又細(xì)分為耕地和基本農(nóng)田，實(shí)施進(jìn)一步管制，如禁止占用耕地建窯、建房、挖砂等；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等。
?????? 對比國外耕地保護(hù)制度，我國耕地保護(hù)制度至少存在如下問題：（1）強(qiáng)制剝奪了農(nóng)民對土地的開發(fā)權(quán)，而不能獲得更高的收益，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人為整個社會的糧食安全承擔(dān)了額外的負(fù)擔(dān)，但又沒有規(guī)定公平補(bǔ)償，權(quán)利人也無權(quán)通過法律途徑請求公平補(bǔ)償。（2）更缺乏激勵性的、更合乎公平的吸引農(nóng)民自愿保護(hù)農(nóng)地的機(jī)制。（3）不僅完全剝奪了農(nóng)民對農(nóng)地自然增值的分配，而且還借助征地時的低價補(bǔ)償，剝奪了農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途本身的價值。
?????? 當(dāng)然土地增值除了土地產(chǎn)權(quán)人自己的投入外，主要是由于社會發(fā)展尤其是公共設(shè)施的改良，即所謂的自然增值。自然增值完全給農(nóng)民當(dāng)然不公平，但當(dāng)前由政府壟斷土地轉(zhuǎn)用并“低征高賣”則更不公平：
?????? 第一、自然增值應(yīng)由全體社會成員共同分享，而農(nóng)民作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人當(dāng)然也應(yīng)享有。第二，并非僅僅在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時才會產(chǎn)生自然增值。第三，自然增值完全可以通過稅收這種更普遍、公平的方式來分配。
?????? 另外，政府收取高額地租的同時，就應(yīng)減少稅收，即所謂“租稅互替”，如香港。而我國在收取了高額的地租的同時，又通過間接稅等隱蔽方式收取了高額的稅收。
二
?????? 我國的糧食安全政策除嚴(yán)苛農(nóng)地用途管制外，還包括一系列糧價管制措施：
??? （一）強(qiáng)化糧食出口管制、放松糧食進(jìn)口管制來壓制糧價。主要如：取消糧食出口退稅、征收糧食出口關(guān)稅、實(shí)行糧食出口配額制，同時又降低糧食進(jìn)口關(guān)稅。
??? （二）嚴(yán)格限制糧食深加工，遏制糧食市場需求，壓制糧價。
??? （三）強(qiáng)化糧食市場準(zhǔn)入控制。
??? （四）通過龐大的國有糧食儲備系統(tǒng)控制糧價。糧食保護(hù)價收購在中間環(huán)節(jié)補(bǔ)貼糧食而在終端市場環(huán)節(jié)壓低糧價。
?????? 上述糧價管制導(dǎo)致我國糧價是全世界最低的，如據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年國際市場小麥和大米價格是中國的2到3倍；同時十年來我國物價包括農(nóng)資價格、人均工資均大幅增長，而只有糧價總體上是下跌的。簡言之，我國的種糧成本比國際上高得多，但糧價卻又是世界上最低的。
?????? 當(dāng)然近年我國也實(shí)行了一些廣為稱道、力度不可謂不大的惠農(nóng)措施。但嚴(yán)格來講其積極意義不應(yīng)無限夸大，也無法彌補(bǔ)糧食安全政策造成的不公：
???? （一）農(nóng)業(yè)扶植其實(shí)是政府對農(nóng)產(chǎn)品這種具有公共品性質(zhì)的物品必須支付的對價，是基于農(nóng)業(yè)的“戰(zhàn)略性、弱質(zhì)性和基礎(chǔ)性”而為各國所普遍采取的一種特惠。
???? （二）也是對我國長期以來所采取的犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展城市和工業(yè)而早應(yīng)落實(shí)的彌補(bǔ)性措施，即所謂“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的應(yīng)有之義。
???? （三）其性質(zhì)仍是政策性的“恩惠”，而對農(nóng)地開發(fā)權(quán)損失公平補(bǔ)償則是政府必須承擔(dān)的法律責(zé)任；而且相對于農(nóng)民的開發(fā)權(quán)損失和糧價管制造成收入的損失少得多。再者，不同地方土地開發(fā)權(quán)價值千差萬別，而取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼則是“一刀切”，顯然對不同地方的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人是不公平的。
???? （四）絕大部分補(bǔ)貼被國有糧食收購企業(yè)在中間環(huán)節(jié)“坐吃山空”。
????? 小結(jié)：簡言之，我國當(dāng)前糧食安全政策使農(nóng)民承受了極不公平的負(fù)擔(dān)。這從農(nóng)民種糧積極性低下、農(nóng)業(yè)主要依靠“老弱病殘”、農(nóng)田撂荒嚴(yán)重等現(xiàn)象就不難看出。實(shí)際上，當(dāng)前糧食安全政策，乃至是為確保城鎮(zhèn)居民以低廉的、政府可控制的價格獲取農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)而以較低成本維持社會穩(wěn)定，并借以壟斷土地增值收益。這種犧牲本來總體經(jīng)濟(jì)水平較低的農(nóng)民的權(quán)利為代價的糧食安全政策，無異于“劫貧濟(jì)富”。
三
?????? 總之，糧食安全當(dāng)然要保障，耕地保護(hù)也要重視，但必須符合公平。我認(rèn)為至少應(yīng)從以下幾個方面著手：
????? （一）明確、落實(shí)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。正是由于當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)主體不明與無力，才導(dǎo)致農(nóng)民保護(hù)耕地的動力、法律手段嚴(yán)重缺乏。
????? （二）堅(jiān)決廢除農(nóng)地流轉(zhuǎn)的壟斷制度。這剝奪了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人開發(fā)權(quán)，并成為濫征土地和腐敗泛濫的制度根源。因此，應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，恢復(fù)農(nóng)民所應(yīng)享有的土地轉(zhuǎn)用權(quán)利。
????? （三）引入土地開發(fā)權(quán)購買、轉(zhuǎn)讓機(jī)制，更為公平、有效地保護(hù)耕地。
????? （四）完善土地規(guī)劃制度。首先，規(guī)劃管制應(yīng)尊重農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)，不得過度限制農(nóng)地開發(fā)權(quán)，對農(nóng)民所遭受的額外負(fù)擔(dān)，應(yīng)公平補(bǔ)償；其次，完善規(guī)劃程序，確保其民主正當(dāng)性和技術(shù)上的合理性。最后，確保規(guī)劃的確定性，尤其是對政府的約束力，防止規(guī)劃成為地方政府為謀求政績?yōu)E占農(nóng)地而可以隨意改變。
????? （五）規(guī)范、控制征收權(quán)。眾所周知，在我國對于耕地最大的威脅就是征地泛濫。
????? （六）廢除不合理的糧價管制措施，進(jìn)一步改革和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制。
????? （七）必須大幅度地改革和完善農(nóng)地權(quán)利的法律救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)前農(nóng)地權(quán)利法律救濟(jì)機(jī)制基本山是失效的。
?????? 最后要指出的是，人類歷史上的大饑荒，往往不是由于耕地與糧食不足，而是由于權(quán)利無法保障，如糧食不受政府強(qiáng)征、自由買賣糧食以及社會救助這些權(quán)利的喪失。因此，防止饑荒更依賴于保障權(quán)利的政治制度，而不能簡單、完全靠強(qiáng)制性各種管制。
?????? 我的匯報(bào)就到這里，敬請各位前輩、同仁不吝批評指正。謝謝！
????? 王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????? 下面我們請中國政法大學(xué)的柳經(jīng)緯教授做點(diǎn)評。? [18:17]

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??????? 評論人：柳經(jīng)緯 (中國政法大學(xué)科研處處長)
??????? 謝謝大會的安排。這是一篇有破有力的論文，針對的是中國當(dāng)前最棘手的問題，農(nóng)村的土地問題。魄在于，論文主要闡述了現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度的不合理性，眾多的分析都很在理，我很認(rèn)同。力在于他借鑒的其他國家和地區(qū)的做法，試圖想通過提出一些改革的措施，使得我們農(nóng)村土地制度更加合理。這些措施我覺得也相當(dāng)?shù)牟糠志哂幸欢ǖ目尚行浴１热缯f關(guān)于農(nóng)地確權(quán)制度，我們今天說，農(nóng)民享有集體的土地所有權(quán)，但這個所有權(quán)仔細(xì)分析，就會發(fā)現(xiàn)這個權(quán)利只是一種墻上的筆。因?yàn)槭艿搅吮姸嗟南拗疲c我們所理解的權(quán)利是很難吻合的。他們分析的關(guān)于政府壟斷的、國家壟斷的農(nóng)地的投資方面的市場，這個我覺得分析得也目前到位。我經(jīng)常在想一個問題，既然承認(rèn)農(nóng)民對土地享有集體的所有權(quán)，憑什么集體土地用于工業(yè)建設(shè)必須先征為國有？為什么農(nóng)民不能以入股的方式，在不喪失土地所有環(huán)的情況系，能夠參與工業(yè)建設(shè)。這些分析，我覺得都很有合理性。
　　對論文整體我還是覺得作者還是非常的用心的，在這里恭維的話不想說太多，我想提一些問題，闡述個人的看法。第一個問題，論文的題目叫《試論我國耕地保護(hù)制度不正當(dāng)性及其改革》，到底我們的耕地保護(hù)制度是不合理還是不正當(dāng)？如果不正當(dāng)性，那是應(yīng)該徹底推翻的，因?yàn)槭侨f惡之源。如果不合理性，是改良的問題，這里有一個革命和改良的問題。這是對題目本身，我想提出這么一點(diǎn)的思考。
　　第二，關(guān)于中國農(nóng)村土地的問題，這實(shí)際上是一個大文章。我們知道，共和國建立之前，孫中山領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級革命之所以不能取得最后的成果，很大程度在于沒有抓住中國問題的實(shí)質(zhì)：農(nóng)民。共產(chǎn)黨之所以會取得政權(quán)，經(jīng)過幾番探索，最終找到了以解決農(nóng)村的問題為入手。這個問題非常宏大。至于說，合理性如何？不同的角度會得到不同的結(jié)論。我個人傾向于現(xiàn)有的耕地保護(hù)有一定的合理性，但也存在著不合理的地方。所以我傾向于改良而非革命。
　　第三，耕地保護(hù)制度與糧食安全，兩者之間的關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)界已經(jīng)討論了很多?？赡芤粋€樸素的想法，十三億人口的大國要吃飯，完全靠進(jìn)口糧食是不現(xiàn)實(shí)的。因此解決吃飯問題，仍然擺在中國人面前的非常重要的問題。由此，農(nóng)地的保護(hù)、耕地的保護(hù)還具有相當(dāng)?shù)恼鸷承浴?br> 　　謝謝各位。? [18:19]
?????? 王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????????總體上，我們的單元只超了兩分鐘。我們拿出十分鐘做自由討論，可以針對這個單元，也可以針對上一個單元，下面我們開始。? [18:19]
????????[提問]
????????現(xiàn)在住房是進(jìn)入城市的農(nóng)民工最困難的問題，如果自主建房，企業(yè)家能夠賣房，我們這些農(nóng)民工也可以集體買地蓋樓，保證這些房子的權(quán)益，得到土地的權(quán)益，通過司法怎么談判。當(dāng)然我的想法還比較模糊。? [18:20]
????????回應(yīng)：高圣平 (中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授)
????????我自己覺得這個問題，北京的媒體在兩年前關(guān)注比較多。這在建筑法以及建筑法所形成的建筑許可制度下，從事建房，我們在建筑法的領(lǐng)域叫商品房的開發(fā)，這有一些建筑許可上的限制?；诂F(xiàn)行規(guī)則下，你的這個設(shè)想無法往下走。我們現(xiàn)在城市房地產(chǎn)管理法也進(jìn)入了修改的議程，我們現(xiàn)在這部法準(zhǔn)備就叫《房地產(chǎn)管理法》，統(tǒng)一的城市和農(nóng)村房屋的管理，是不是可以我們懷著一個希望和期望，會不會在這部法律里對于建設(shè)的許可會有一些變化。? [18:21]
????????回應(yīng)：王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????????至少我們知道現(xiàn)在有這么一種關(guān)切和訴求，希望讓進(jìn)入到城里的人有一種條件。? [18:21]
????????[提問] 姚海放 (中國人民大學(xué)法學(xué)院講師):
?????? 我想問一下，我們在2007年左右把原來的《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》改成《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級開始規(guī)劃。但是現(xiàn)實(shí)中遇到了這樣的問題，我們還是以人的想法為主，某以任領(lǐng)導(dǎo)上臺之后會修改規(guī)劃，包括社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，北京是最近也會對2002年左右的城市規(guī)劃進(jìn)行一定幅度的修改。這樣的修改從實(shí)質(zhì)程度上，會帶來對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個人財(cái)產(chǎn)權(quán)促進(jìn)的作用。法律是怎么看的？對于規(guī)范的改動有沒有硬約束的條件或者說其他的配套制度？? [18:22]
?????? 回應(yīng)：王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
?????? 現(xiàn)在目前情況是這樣的，十七屆三中全會以后，各個農(nóng)村紛紛動起來了，對農(nóng)村建設(shè)做一些新的考慮，出發(fā)點(diǎn)還是為農(nóng)民兄弟好，原有的規(guī)劃肯定有不合理的地方，現(xiàn)在要去動?？偟内厔葸€是希望按照十七屆三中全會的精神往前推進(jìn)，而已有的規(guī)劃有一些瓶頸，要打破這些瓶頸。規(guī)劃法有一定的程序，還是比較嚴(yán)格的，正在做。其實(shí)在這個方面目前沒有什么太多值得憂慮的地方。? [18:22]
?????? [提問] 姚海放(中國人民大學(xué)法學(xué)院講師):
????????舉個例子，比如說北京市發(fā)布城南發(fā)展規(guī)劃，馬上地價就起來了。? [18:23]
????????回應(yīng)：高圣平(中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授)
????????北京市規(guī)劃的修改，我參加過一段時間的工作。十七屆三中全會文件之后，我們關(guān)注的，我們有一個征地政策的改變。在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，使用建設(shè)用地的話，可以采取征收。但是城市規(guī)劃范圍之外的，盡量的限制征收的范圍。在這個政策下，我們各個城市規(guī)劃管理部門，地方的有一個沖動，想修改這個規(guī)劃。目的是要擴(kuò)大城市的邊界，這樣在既有的規(guī)則下，城市土地屬于國有，既定的規(guī)則可能會對后面的規(guī)則形成制約。新一輪的圈地運(yùn)動會不會因修法而發(fā)展下去，這是我們擔(dān)心的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃法本身，我們對公眾的參與，我們現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)是相當(dāng)?shù)哪：模容^抽象。假如征到我家的承包地，是不是要專門征求具體我這個人的意見？可能制度設(shè)計(jì)上會有一些問題。? [18:23]
????????主持人總結(jié)：王衛(wèi)國 (中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長)
????????時間關(guān)系，這個單元即將結(jié)束了，現(xiàn)在我來總結(jié)。
　　今天咱們是青年論壇，總的主題是和城鄉(xiāng)二元化有關(guān)的。講到城鄉(xiāng)二元化里，首先我們看到的是土地問題。土地制度有兩個起點(diǎn)，一個是公有制，一個是二元化。改革開放以前叫做公有公用，集體生產(chǎn)，集體經(jīng)營，除了自留地以外。城市都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，公有制的企業(yè)。逐漸開始走向公有私用，現(xiàn)在基本上的格局是這樣的。在這個基礎(chǔ)上形成了土地市場，它的權(quán)利載體是土地使用權(quán)，而土地所有權(quán)仍然姓公，不可能市場流轉(zhuǎn)的。這是在目前產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上形成的基本格局。但是從橫向上講，我們?nèi)匀皇请p軌的，你這邊是國有土地所有權(quán)，派生出來的是國有土地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)派生出來的是集體土地使用權(quán)，于是形成了兩個市場，雙軌并行，相互之間是有隔離帶隔開的。因此，城市的土地就在城市的法律框架下，1994年的城市房地產(chǎn)管理法就為城市的房地產(chǎn)市場設(shè)計(jì)了制度。農(nóng)村就是限制性的制度，在土地管理法的框架下是這樣的制度。凡是進(jìn)入建設(shè)領(lǐng)域的，一律走國家征收，所以雙軌并行之外，有一個單向流動，集體土地可以流向國有。不斷的把集體土地征收為國有，來滿足城市化經(jīng)濟(jì)建設(shè)GDP增長的需求，土地供應(yīng)，大部分通過這種方式來滿足的。然后土地增值的利益，也讓城市和工商業(yè)城市政府享受了，農(nóng)民就成了犧牲品。這個階段的城市化就是前一階段工業(yè)化的繼續(xù)，工業(yè)法的制定一開始是按照工業(yè)化的模式和思維來制定的。我在90年代初期就參與了國家土地局的法規(guī)制定，我們當(dāng)時討論問題的時候，依我們的理解，城市建設(shè)仍然是國家計(jì)劃，是一個公共建設(shè)，這個時候就要考慮公共建設(shè)的成本問題，壓制農(nóng)村的土地市場和農(nóng)民的土地問題，那時候還是社會主義大家庭的觀念，國家利益是至上的，整體利益是最高的。那時候私權(quán)觀念還沒有盛行。用公的觀念來指導(dǎo)的時候，政策上就有了一些偏好。在此基礎(chǔ)上，培育出了城市房地產(chǎn)利益集團(tuán)，形成了一個龐大的利益集團(tuán)。
?????? 現(xiàn)在實(shí)際上，已經(jīng)不是國家利益、整體發(fā)展利益的問題了，實(shí)際上是一部分利益集團(tuán)利益和農(nóng)民利益之間的沖突問題。我們要看到這一點(diǎn)。十七屆三中全會是因?yàn)橹袊母母镩_放走到今天，已經(jīng)在過去效率優(yōu)先、兼顧公平，結(jié)果是顧不上公平的情況下，出現(xiàn)了非常劇烈的社會沖突，表現(xiàn)為大量的上訪、群體性事件，社會公平問題已經(jīng)在制約發(fā)展，制約效率了。比如說，長治久安，連你的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都受到制約。這個情況下，政府要解決公平問題。農(nóng)村土地問題首先是從公平價值出發(fā)提出來的。這個時候十七屆三中全會明確提出來城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，用這種方式來解決未來下一步的發(fā)展問題。因此，在這么一個框架下，城鄉(xiāng)一元化的框架下，不能再把農(nóng)民、把農(nóng)村作為犧牲者，這是整個制度發(fā)展上的大體脈絡(luò)。我希望我們的研究者，在研究二元化體制下土地問題的時候，一定要把握住這么一個發(fā)展的脈絡(luò)。這個時候，你可以把二元化作為一個靶子去批他?，F(xiàn)在基本上可以說，我說你是二元化，就沒有話語權(quán)了。反對二元化的，我就有話語權(quán)。從市場的二元化、管理的二元化、立法的二元化和保護(hù)的二元化，這一系列的二元化都是可以被質(zhì)疑的。所以在這里有大量的文章可作，你提出問題是比較容易。難是難在你的建構(gòu)，你怎么解決問題？當(dāng)你提出來要解決問題，你說這個制度不合理，我要拿一個制度去取代他，你拿出什么樣的制度？一旦你把方案拋出來的時候，這個時候大家評價的標(biāo)準(zhǔn)就不僅僅是一個公平的問題了。利益平衡的問題，可行性的問題甚至效率的問題，制度的成本問題都會提出來。所以我們的研究者千萬不要認(rèn)為我只是一個呼吁者，這個制度不好，我呼吁要改。更重要的是我們?nèi)绾稳グ缪莺靡粋€建設(shè)者。我們現(xiàn)在搞的不是革命，不是把舊的制度推翻就完成任務(wù)了。我們是要通過建設(shè)，用新的制度、合理的制度去取代，而且要可行，方方面面能夠接受。難就難在這個地方。一開始我說這是皇冠上的明珠，就難在這個地方，你們?nèi)ピ趺唇?gòu)。從今天的成果來看，應(yīng)該說建構(gòu)還需要進(jìn)一步的去努力的。
?????? 高圣平的文章依據(jù)的主要是政府的經(jīng)驗(yàn)，你提到的好幾條的經(jīng)驗(yàn)都是過時了。你講到的征地制度改革的探索，除了上?？紤]的是用替代方式去替代現(xiàn)有的征地，這是一個路子。剩下的江蘇、蘇州、南京、嘉興都是在征地情況下怎么去給農(nóng)民多一點(diǎn)安慰和補(bǔ)償。實(shí)際上是征地單向流動的模式。因此按照十七屆三中全會的精神，應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化的土地市場。為什么不可以用集體土地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求呢？現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)是不夠的。如果你的理論只是建立在現(xiàn)有政府所做出來的或者所能做出來的那一點(diǎn)點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)的話，我估計(jì)是很不夠的。所以要大膽的設(shè)想一些進(jìn)一步的制度。
　??? 對地票制度的再思考的問題。這應(yīng)該放在一個大框架里，目前只是從一個微觀的角度去考慮市場運(yùn)行當(dāng)中怎么去完善。問題是怎么把地票制度做得完善。這里有一個局部的措施和方法和整個制度環(huán)境之間的一個匹配的問題。所以，從地票制度要引申出一個更大制度的改善問題。因?yàn)榈仄敝贫鹊姆较蚴菍Φ?，把農(nóng)民的地權(quán)和土地分離出來，地權(quán)抽象化，之后拿出市場交易，最大的好處是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)營、投資規(guī)?；?，在不觸動18億畝紅線的基礎(chǔ)上，促進(jìn)布局的再配置，改善區(qū)位、提高地租。楊峻峰的問題沒有突破之前，唯一的改良就是農(nóng)村存量的建設(shè)用地，現(xiàn)在量也很大，我看到的數(shù)字是2.74億畝，是城市建設(shè)存量建設(shè)用地的五倍。所以這一塊，兩億多畝存量建設(shè)用地，夠你開發(fā)至少三十年，十八億畝可以不去動他。這個文章可以進(jìn)一步的看到這里的一些代表未來方向的好的苗頭。從大制度背景下，考慮怎么為他提供更好的生長的制度空間，這是可以進(jìn)一步挖掘的。
?????? 楊峻峰的文章，我也同意柳教授關(guān)于題目的意見，如果你認(rèn)為不正當(dāng)，就要去掉這個題目。我個人認(rèn)為，這個問題可以站在一個角度呼吁，呼吁給某些人一些刺激和推動，至少不要那么僵化，18億畝的東西真是不科學(xué)。你要看地里打出多少糧食是關(guān)鍵，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高了，也許8億畝就夠了，現(xiàn)在到處都在拋荒，28億畝也不夠，這不僅僅是一個單純的土地面積問題，這都是可以和他們?nèi)幷摰摹?br> 　　總而言之，這是一個很難的領(lǐng)域，農(nóng)村的土地改革，但是非常重要。我希望我們法學(xué)界的年輕人能夠有更多的人敢于摘取這顆皇冠上的明珠，能夠有更多的好作品問世，來推動有關(guān)部門的立法。
　　最后我要說，我們正在關(guān)注當(dāng)前土地管理法的修改，當(dāng)初有很多事情在制定《物權(quán)法》的時候我們提出來了，他們最后的承諾是用土地管理法的修改來解決。物權(quán)法里有兩個條文，一個涉及到農(nóng)村建設(shè)用地的，一個涉及到農(nóng)村宅基地的，承諾都是用土地管理法的修改來解決的。這是真實(shí)的情況。但是目前我們看到國土資源部拿出來的修改草案是讓人失望的，是站在工業(yè)化和已有的城市化的思維來看待問題，有很多條文我們看了是很不合理的。我們要站在十七屆三中全會城鄉(xiāng)一體化的立場上，對現(xiàn)有的問題進(jìn)行討論。可以說，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)過了工業(yè)化階段，城市化階段，我們要進(jìn)入第三階段：城鄉(xiāng)一體化。這和現(xiàn)有的城市化還不是一回事。
　　我期待著青年朋友能夠有更多的好的成果，共同來參與推動歷史進(jìn)程。這一單元到此結(jié)束。? [18:31]