中國(guó)政法大學(xué) 馬懷德

　　當(dāng)前，我國(guó)改革開放進(jìn)入了關(guān)鍵的攻堅(jiān)期，空前的社會(huì)變革給我國(guó)社會(huì)帶來巨大進(jìn)步和活力的同時(shí)，也帶來很多社會(huì)矛盾和問題。各種涉及人民群眾切身利益的社會(huì)矛盾日益凸現(xiàn)。依法化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定對(duì)于保障人民安居樂業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧健康發(fā)展與長(zhǎng)治久安具有重要意義。行政訴訟作為一種監(jiān)督行政權(quán)力行使、保障人民群眾合法權(quán)益的法律制度，對(duì)于化解社會(huì)矛盾特別是由行政權(quán)力引起的官民沖突具有特殊意義。

　　一、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾的特點(diǎn)

　　我國(guó)目前的絕大多數(shù)社會(huì)矛盾為涉及的是具體利益矛盾，是非對(duì)抗性的、非政治性的人民內(nèi)部矛盾，是可控的、可預(yù)防的、可化解的。

　　(一)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾的主要類型

　　通過對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾所涉及的關(guān)系主體與利益內(nèi)容作觀察，我們可以將社會(huì)矛盾區(qū)分為與公權(quán)力直接相關(guān)的社會(huì)矛盾、私人主體間有關(guān)民事糾紛的社會(huì)矛盾以及以犯罪形式存在的社會(huì)矛盾三大類。

　　1、與公權(quán)力直接相關(guān)的社會(huì)矛盾(官民社會(huì)沖突)。

　　與公權(quán)力行使相關(guān)的社會(huì)矛盾是指?jìng)€(gè)人和私人組織因與公權(quán)力主體在具體利益方面存在沖突和爭(zhēng)議而引發(fā)的社會(huì)矛盾。與公權(quán)力直接有關(guān)的社會(huì)矛盾在我國(guó)社會(huì)矛盾類型中居于主導(dǎo)地位，是最需要關(guān)注、最需要下功夫進(jìn)行化解的矛盾。一方面，部分人民群眾的權(quán)益受侵害狀態(tài)長(zhǎng)期得不到有效糾正，社會(huì)矛盾長(zhǎng)期沒有得到化解;另一方面，部分人民群眾對(duì)基層的政府和法院失去信任，在心中產(chǎn)生怨氣和不信任感。這種社會(huì)矛盾一旦失去控制，極易引發(fā)極端暴力事件和群體性事件，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定。與公權(quán)力直接有相關(guān)的社會(huì)矛盾集中于以下幾個(gè)領(lǐng)域：

　　(1)農(nóng)村土地征收征用及村務(wù)方面的社會(huì)矛盾。

　　(2)城鎮(zhèn)房屋拆遷方面的社會(huì)矛盾。

　　(3)國(guó)有企業(yè)改制方面的社會(huì)矛盾。

　　(4)企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部和復(fù)員退伍軍人方面的社會(huì)矛盾。

　　(5)重大工程移民安置補(bǔ)償方面的社會(huì)矛盾。

　　(6)部分領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)、作風(fēng)不正等方面的社會(huì)矛盾。

　　(7)涉法涉訴方面的社會(huì)矛盾。

　　2、私人主體間民事糾紛方面的社會(huì)矛盾。

　　3、以犯罪形式存在的社會(huì)矛盾。

　　此外還有極少數(shù)社會(huì)矛盾屬于歷史遺留問題所造成的社會(huì)矛盾以及少數(shù)國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力挑起的矛盾。

　　(二)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾的主要特征

　　當(dāng)前，我國(guó)處在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾的總體態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)如下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　1、社會(huì)矛盾數(shù)量多、涉及領(lǐng)域廣。

　　2、社會(huì)矛盾表現(xiàn)方式呈現(xiàn)過激化、暴力化傾向。

　　3、群體性社會(huì)矛盾開始呈蔓延趨勢(shì)，數(shù)量激增。

　　4、社會(huì)矛盾呈現(xiàn)私權(quán)利之間社會(huì)矛盾和私權(quán)利與公權(quán)力之間社會(huì)矛盾相互交織的現(xiàn)象。

　　5、社會(huì)矛盾的信息化傳播、網(wǎng)絡(luò)化表達(dá)。

　　6、社會(huì)矛盾多發(fā)生在基層。

　　(三)公權(quán)力行使不當(dāng)是引發(fā)社會(huì)矛盾的主要原因

　　公權(quán)力行使不當(dāng)往往是引發(fā)大多數(shù)社會(huì)矛盾特別是官民沖突的直接原因。具體而言有以下幾種情況：

　　1、決策違法或不當(dāng)。

　　2、執(zhí)行違法或不當(dāng)。

　　3、行政不作為。

　　4、程序不透明，信息不公開。

　　二、行政訴訟是化解社會(huì)矛盾的重要途徑

　　(一)行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面具有獨(dú)特性

　　1989年《行政訴訟法》建立的行政訴訟制度是我國(guó)三大訴訟制度之一，是解決行政爭(zhēng)議的基本制度，也是化解社會(huì)矛盾特別是官民社會(huì)矛盾的主要渠道。行政訴訟在社會(huì)矛盾化解中具有特殊的作用與意義。

　　與行政權(quán)行使直接相關(guān)的社會(huì)矛盾橫跨了我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾的各個(gè)類型，而且是其中居于主導(dǎo)地位的、有巨大社會(huì)影響和潛在社會(huì)危害的一類社會(huì)矛盾。而行政訴訟的目的和本質(zhì)就是解決行政爭(zhēng)議，化解行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的社會(huì)矛盾，控制和規(guī)范行政權(quán)行使，維護(hù)和保證相對(duì)人合法權(quán)益。因此，化解與行政權(quán)行使直接相關(guān)的社會(huì)矛盾是行政訴訟的基本目的和功能。

　　就社會(huì)矛盾頻發(fā)的主要深層次原因來看，行政權(quán)力行使不當(dāng)、履行職責(zé)不到位是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)矛盾頻發(fā)的主要深層次原因之一，而且是官民社會(huì)矛盾爆發(fā)、群體性暴力事件頻發(fā)的直接原因。

　　(二)行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面所存在的問題

　　由于一些內(nèi)部、外部原因，行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面還存在一些問題，這些問題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發(fā)揮，具體表現(xiàn)在：

　　1、少數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟仍懷有抵觸情緒，對(duì)行政審判不予配合。

　　2、行政訴訟人均案件數(shù)量畸低，行政相對(duì)人訴訟觀念有待提高，相對(duì)人對(duì)司法不信任。

　　3、行政審判阻力大、從事行政審判業(yè)務(wù)的法官獨(dú)立難。

　　4、行政案件審判質(zhì)量有待提高。

　　5、行政訴訟制度有待進(jìn)一步完善。

　　以上這些問題使得法院很難獨(dú)立、公正地審理行政案件，行政相對(duì)人提起行政訴訟的成本非常高昂、且面臨很多非法律風(fēng)險(xiǎn)，特別由于目前司法腐敗還比較嚴(yán)重，普通民眾對(duì)行政訴訟不是很信任，在面對(duì)強(qiáng)大的地方政府及其部門時(shí)，轉(zhuǎn)而試圖抱著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，通過越級(jí)上訪、集體上訪、群體性事件等非正常渠道去實(shí)現(xiàn)自己的訴求，非但原來的社會(huì)矛盾沒有化解，還容易引發(fā)新的更大的社會(huì)沖突。

　　三、如何發(fā)揮行政訴訟在社會(huì)矛盾化解中的作用

　　針對(duì)我國(guó)行政訴訟在化解社會(huì)矛盾方面所存在的現(xiàn)實(shí)問題，為了切實(shí)有效地解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)尋求積極的對(duì)策予以應(yīng)對(duì)。

　　(一)修改《行政訴訟法》

　　修改《行政訴訟法》，是完善我國(guó)行政訴訟制度的當(dāng)務(wù)之急。其中，修改可以嘗試從以下方面著手：

　　1、增加“解決行政爭(zhēng)議”的目的。

　　2、明確規(guī)定法官獨(dú)立。強(qiáng)化法官在案件審理中的獨(dú)立地位顯得非常必要，只有這樣才能既排除來自法院外部機(jī)關(guān)、個(gè)人的干擾，又避免法院內(nèi)部的干涉，從而保證案件審理的公正。

　　3、將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍。為解決當(dāng)前行政訴訟受案范圍過窄的問題，建議將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍，并建議規(guī)定由人民檢察院以公益代表人的身份提起行政訴訟。

　　4、確立司法權(quán)威，破解“執(zhí)行難”難題。建議在修改《行政訴訟法》時(shí)增加相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化完善執(zhí)行的程序并增加保障執(zhí)行的手段，如確立“藐視法庭罪”，改善司法環(huán)境、提升司法權(quán)威。

　　5、完善管轄制度。行政訴訟被告的特殊性，使得地方政府的法外干預(yù)嚴(yán)重影響行政審判的獨(dú)立和公正。從而通過提高審級(jí)、指定管轄等方式，解決基層法院遭受外來干預(yù)等問題。

　　6、確立公益行政訴訟制度。建議在我國(guó)確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當(dāng)行為，而某些不當(dāng)?shù)墓残孕袨榭赡芘c提起訴訟的人并不存在個(gè)人利益關(guān)系，因此需要賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾在行政行為損害公共利益時(shí)的起訴資格。

　　此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善證據(jù)規(guī)則、行政裁判的類型以及調(diào)解制度等。

　　(二)加大宣傳，提高全社會(huì)對(duì)行政訴訟的認(rèn)識(shí)

　　在注重行政訴訟制度建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加重視培育全體社會(huì)成員，尤其是行政機(jī)關(guān)及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政觀念和訴訟觀念。

　　(三)改革司法體制機(jī)制

　　法院體制改革非一朝一夕即可完成的宏偉事業(yè)。好的外部執(zhí)法環(huán)境“等不來”、“靠不來”，要靠每個(gè)公民、社會(huì)各部門和法院共同去努力爭(zhēng)取。我們每個(gè)人都可能是司法不公正的潛在受害者，我們每個(gè)人都可能是不斷蔓延的社會(huì)矛盾特別是群體性暴力事件的潛在受害者，我們每個(gè)人都可能是社會(huì)動(dòng)蕩、社會(huì)混亂的潛在受害者。從這個(gè)意義講，完善行政訴訟化解社會(huì)矛盾，是每個(gè)公民的責(zé)任，每個(gè)公民都有義務(wù)努力實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)。

　　最高人民法院副院長(zhǎng)江必新：現(xiàn)在進(jìn)入互動(dòng)階段。

　　提問1：我非常贊賞減少領(lǐng)導(dǎo)批示的問題，如果領(lǐng)導(dǎo)不批示那么如何體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威?領(lǐng)導(dǎo)不批示，電話通知如何辦?

　　提問2：中央提出了深化體制改革，如何通過文化建設(shè)能夠化解中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)矛盾能排解民眾把希望寄托在上訪的問題上?

　　馬懷德教授：首先，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)批示，領(lǐng)導(dǎo)的電話通知等這些方式能不能避免，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)行使它的權(quán)利的時(shí)候這種方式是不是一種適當(dāng)?shù)姆绞?，我認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的各種權(quán)威可以用不同方式體現(xiàn)出來，沒必要表現(xiàn)在對(duì)已經(jīng)發(fā)生或持續(xù)多年的問題做出決策上，貿(mào)然的作出結(jié)論性意見可能會(huì)引發(fā)新的矛盾。領(lǐng)導(dǎo)是層層向上的，不斷往上升級(jí)問題，問題反而無法解決。因此要依法解決，要尊重司法解決的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)可以增加指導(dǎo)，但是沒有必要具體批示案件解決案件。

　　關(guān)于增加調(diào)解增加合理性審查的問題，爭(zhēng)議本身是法律性爭(zhēng)議，也涉及到自由裁量的爭(zhēng)議。文化體制改革文化發(fā)展對(duì)解決矛盾有什么意義，社會(huì)主義核心價(jià)值體系的重要內(nèi)容是不斷發(fā)展不斷完善的，社會(huì)主義法治也應(yīng)該成為主要內(nèi)容。應(yīng)該有一個(gè)社會(huì)主義法治綱要，從社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域包括公眾等方面，遵循法律渠道解決問題。

　　最高人民法院副院長(zhǎng)江必新：把引起官民矛盾的原因歸結(jié)為形式的不正當(dāng)、不規(guī)范引起的，應(yīng)該說是抓住了我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的主要矛盾以及矛盾的主要方面。作者通過分析總結(jié)把回歸法治作為化解社會(huì)矛盾的根本之道，我認(rèn)為是切中時(shí)弊的，我個(gè)人是贊成這些觀點(diǎn)的。如果采取規(guī)范化、非法的方式解決矛盾，可能使矛盾越化越多，有可能永遠(yuǎn)的不到一個(gè)很好的解決。

　　有幾個(gè)問題我需要進(jìn)一步的澄清，馬教授認(rèn)為矛盾主要是公權(quán)力行使不當(dāng)引起的，我覺得也越該分析其他的原因。從我處理行政訴訟的角度來看，上訪率上訴率非常高，其中，三分之一的問題是無理取鬧的，三分一的問題是法律政策有問題。從這個(gè)分析來看，主要矛盾主要方面我們應(yīng)當(dāng)高度重視，但不要忽略其他方面問題的解決。弱化行政化的處理方式，我認(rèn)為它的實(shí)際意義是指非規(guī)范化的方式是個(gè)體化的解決上訪的問題。行政復(fù)議也是一種行政處理方式，但只要是規(guī)范就能夠產(chǎn)生好的作用的。我們所要避免的是非規(guī)范化的非法制化的方式解決問題。在訴訟制度訴訟程序的環(huán)節(jié)還要考慮體制的問題，沒有體制作保障這個(gè)問題是很難解決的。怎么樣來解決法律本身的正當(dāng)性，法治是不是具有正當(dāng)性，它的公平正義的含量，是不是與我們所期望的那么大，怎么樣來提高我們法本身的含量的問題。