張鳴起眼中，人大在立法中的主導作用是這樣的—由被動“等米下鍋” 轉為主動“點菜上桌”

　　深圳商報訊 (記者 張惠屏)在依法治國進程中，怎么做到科學立法、民主立法，更好地發(fā)揮人大在立法中的主導作用？在昨天的“深圳建設一流法治城市研討會”上，全國人大常委、法律委副主任委員，中國法學會黨組成員、副會長張鳴起一句“由被動‘等米下鍋’轉為主動‘點菜上桌，從一個側面形象地闡述了人大在立法工作中的主導作用。

　　項目主導：改變政府部門提什么人大就審什么的模式

　　張鳴起認為，落實十八屆四中全會精神，必須加強和改善立法工作，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用，這是科學立法、民主立法的內在要求。一流法治城市的立法工作應該率先實現(xiàn)由人大主導的立法。體現(xiàn)人大及其常委會的主導立法，一是要加強人大及其常委會對立法決策的主導，這是科學立法、民主立法的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，一些地方建立健全立法立項機制，改變政府部門提什么人大就審什么的模式，由被動“等米下鍋”轉為主動“點菜上桌”。還有一些地方強化立法前的論證評估，堅持“四不立”原則—不是經(jīng)濟社會急需的不立，立法條件不具備的不立，能用黨紀政策規(guī)章道德解決的不立，立法針對性不強、效果不理想的不立，都收到較好的成效。深圳市委最近出臺的加強人大立法主導作用的文件，更是從總體上解決立法部門利益法定化問題的重要舉措。

　　過程主導：平衡、調整、規(guī)范好社會各方利益關系

　　張鳴起認為，發(fā)揮人大在立法中的主導使用，要加強人大及其常委會對法規(guī)案整個起草過程的主導，建立健全多元化調研起草機制。

　　涉及全局性的、綜合性的、基礎性的重要法律法規(guī)草案，可以由人大專門委員會或者常委會專門工作機構組織起草。同時，拓寬起草主體的范圍，對于一些專業(yè)性較強、利益關系調整較復雜的法律法規(guī)，探索采取委托的方式，由第三方起草，人大有關專門委員會提前介入調研和草擬工作。

　　此外，積極發(fā)揮各級人大代表的作用，建立健全法律法規(guī)起草征求人大代表意見的制度，拓寬人大代表參與立法的渠道和途徑。

　　人大還要注重搞好立法協(xié)商工作，就立法內容充分聽取政協(xié)委員、各民主黨派、無黨派人士、工商聯(lián)和各人民團體的意見，平衡、調整、規(guī)范好社會各方利益關系，在兼聽則明的基礎上求得政治上最大的公約數(shù)。

　　突出質量：增強法律法規(guī)的可操作性和剛性

　　張鳴起認為，當前，在立法方面，我國要在提高立法質量上下功夫，要立、改、廢、釋并舉，一流法治城市的立法更應突出這一點。他說，當前建設法治國家的主要矛盾是如何保證法律準確有效全面實施，從法律實施的角度看，我國一些法律法規(guī)在質量上存在缺陷，如條文規(guī)定過于原則、執(zhí)法司法主體自我裁量權空間過大，加上隨著改革的深入發(fā)展，新情況、新問題不斷增多，實踐中因法律法規(guī)可操作性不強，帶來很多執(zhí)法不嚴、司法隨意性大的問題。在新形勢新起點上，國家層面的立法尤其是地方立法，應更多采取修訂和釋法的方式，科學細化條文規(guī)定，增強法律法規(guī)的可操作性和剛性。

　　全國人大法律委委員、國務院法制辦政法國防法制司司長吳浩：良法當使守法者感不到政府存在

　　深圳商報訊 (記者 崔霞)“良法當使守法者感不到政府存在，而違法者感到政府無處不在?！弊蛱欤珖舜蠓晌瘑T、國務院法制辦政法國防法制司司長吳浩在“深圳建設一流法治城市研討會”上，從政府如何提高立法質量、加強依法行政等多個角度，對深圳法治政府建設提出意見建議。他認為，深圳作為全國改革開放的窗口和試驗田，應該將法治始終作為引領和推動改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。

　　“法不責眾”一定程度上是立法質量的問題

　　“越是強調法治，就越要重視提高質量?！眳呛普J為，建設法治政府首先是努力提高政府立法的質量，也包括政府重要規(guī)則制定和重大政府決策。

　　“現(xiàn)在出現(xiàn)了一些法不責眾的情況，這一定程度上是立法質量的問題，這樣的立法很難讓人尊重，更難樹立權威，還會為執(zhí)法腐敗提供機會?，F(xiàn)在有一些‘怪話’，說‘有法沒辦法、沒法有辦法’，‘政策治不了對策’，這都提醒我們要進一步提高政府立法工作的質量。”吳浩說。

　　立法應突破收費罰款等手段更多出“巧辦法”

　　如何提高政府的立法質量?吳浩認為，首先必須堅持黨的領導;其次，必須堅持一切從中國的實際出發(fā)，有效解決中國的實際問題。

　　“立法不能從愿望和臆想出發(fā)，不能從本本和概念出發(fā)，也不能照搬照抄外國，最根本的還是要堅持系統(tǒng)周密的調查研究?！眳呛普f，應當用90%以上的時間研究情況，把現(xiàn)實和歷史、問題和原因、利益需求和主要矛盾搞清楚，充分尊重群眾的創(chuàng)造、尊重基層的實踐。

　　“立法的更高境界在于，絕大多數(shù)人認識到自己的利益所在，自覺規(guī)范自己的行為，設計出有效的保護多數(shù)人利益、保護守法者利益，及時發(fā)現(xiàn)、有效制止、有力懲處少數(shù)人違法行為的辦法，不僅要切實有效，還要成本低。”吳浩認為，應突破當前偏重審批、許可、檢查、收費、罰款等管理手段，針對具體矛盾多出“巧辦法”。

　　要對法規(guī)進行“售后服務”和“市場滿意度調查”

　　吳浩認為，建設法治政府，還必須協(xié)同推進政府法治各項工作、深入推進依法行政：

　　—法規(guī)備案審查是維護法律統(tǒng)一和政令暢通的重要措施，應該推進有件必審，了解部門和地方立法中的重點難點問題和解決問題的途徑，拓寬了解地方和部門情況的渠道;

　　—行政復議具有監(jiān)督行政機關依法行使職權、為行政相對人提供救濟的功能，要進一步加強行政復議的中立性，避免行政機關“左手解決右手”的問題，夯實行政復議制度公正的基礎;

　　—加強執(zhí)法檢查，切實依法行政。“法規(guī)出臺如同產(chǎn)品出廠，檢查執(zhí)行情況，好比是市場滿意度調查和售后服務，通過參與執(zhí)法檢查，體驗制度的實施過程和狀態(tài)，可以發(fā)現(xiàn)其中的不足和缺陷，為立法提供重要的系統(tǒng)反饋”;

　　—重視法規(guī)清理工作，堅持破舊立新，探索建立法律法規(guī)定期清理制度，將清理工作常態(tài)化;

　　—建立健全政府法律顧問制度，保證法律顧問在重大決策推進依法行政中發(fā)揮積極作用。“深圳的法律顧問制度是全國推進得最早的，國務院法制辦目前正在積極研究推進政府法律顧問制度，深圳的很多經(jīng)驗是值得借鑒的。”

　　中國法學會法理學研究會副會長、上海市社科聯(lián)黨組書記沈國明：以立法“提質”來提升 深圳城鎮(zhèn)化質量

　　深圳商報訊 (記者 屈宏偉)“深圳的地方立法在全國是領先的?！遍L期關注深圳立法問題的中國法學會法理學研究會副會長、上海市社科聯(lián)黨組書記沈國明在昨天的“深圳建設一流法治城市研討會”上高度評價深圳的立法創(chuàng)新。他認為，深圳是改革開放的排頭兵、先行者，它的發(fā)展目標決定了它法治建設的目標和定位。深圳圍繞建設現(xiàn)代化、國際化先進城市的發(fā)展目標進行了地方立法上的創(chuàng)新，很值得去借鑒。

　　建設一流法治環(huán)境適應了城市發(fā)展需要、順應了市民需求

　　沈國明說，深圳立法做得好與深圳擁有特區(qū)立法權的優(yōu)勢分不開，這也是保證深圳始終具有創(chuàng)始性立法出臺的很重要的因素。深圳的立法工作者思想解放、實事求是，一切從實際出發(fā)。深圳的立法符合中央對地方立法的要求，遵循立法原則，堅持問題導向，針對性很強，選題小，但是可操作性很強。正因為這樣，深圳的立法取得了很優(yōu)秀的成績，不僅體現(xiàn)在數(shù)量上一點也不比其他地方遜色，而且表現(xiàn)在質量上，還為其他地方提供了很多立法經(jīng)驗的借鑒。此外，深圳市人大常委會即將出臺的發(fā)言和辯論規(guī)則，在全國也是首創(chuàng)，這對于提高立法質量、發(fā)揚立法民主一定會起到很積極的作用。

　　沈國明認為，當前深圳正在經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)結構調整、經(jīng)濟轉型升級、城市空間升級的發(fā)展階段，此時提出了以一流的法治環(huán)境爭創(chuàng)特區(qū)新優(yōu)勢、釋放新活力，這是適應了當前發(fā)展的需要，也是順應了市民對權利保障、公共安全、公平正義的關注和需求。

　　希望深圳為法治監(jiān)督體系作出新探索

　　沈國明表示，深圳應通過重點領域率先立法，以“提質”為主線引領深圳實現(xiàn)“二次”城鎮(zhèn)化。

　　他認為，建設一流法治城市目的是解決城市發(fā)展的難題，對于深圳而言，即是“如何通過法治建設提升城鎮(zhèn)化質量”。在經(jīng)濟發(fā)展方面，深圳具有良好的高新技術產(chǎn)業(yè)基礎，有望在不遠的將來成為區(qū)域性金融中心。地方立法應該主動出擊，率先對可預見的問題進行規(guī)范，推動區(qū)域發(fā)展目標的實現(xiàn)。尤其是，通過法治手段實現(xiàn)前海的開發(fā)開放，為全國提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。

　　在社會發(fā)展方面，沈國明說，深圳作為一個特大型城市，立法應著力解決城市當中城鄉(xiāng)二元結構的問題。深圳外來人口是戶籍人口的3倍，如果外來人口管理不當，就會引起嚴重的社會問題。他建議深圳以控制特大型城市人口規(guī)模為突破口，進一步實現(xiàn)社會管理制度創(chuàng)新。此外，深圳也要盡早對養(yǎng)老問題進行法治保障，“不要等城市老了，才考慮養(yǎng)老的問題”。

　　沈國明認為，城市安全同樣需要一系列立法提供有效保障，“傳統(tǒng)的城市安全我們很有一些辦法，像埃博拉病毒這樣非傳統(tǒng)城市安全風險則需要多一些思考，深圳也可以率先運用法治手段進行制度設計”。

　　十八屆四中全會提出，要建立嚴密的法治監(jiān)督體系。沈國民表示，深圳手握特區(qū)立法權，已率先在限制公權方面有所探索。希望深圳和深圳市人大綜合考慮人大監(jiān)督的有效性、行政監(jiān)督的主動性、輿論監(jiān)督的規(guī)范性，為社會主義法治監(jiān)督體系作出新探索。