熊壽偉

　　熊壽偉：尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，大家下午好!感謝中國法學(xué)會在這么重要的日子，給我這樣的機會，來參加這次中國青年法學(xué)論壇學(xué)術(shù)交流活動，能夠與我仰慕已久的各位師長、前輩直面交流，我感到非常的榮幸。我是來自北京市第四中級人民法院行政庭熊壽偉，我從去年開始執(zhí)筆最高法院重大司法調(diào)研課題，跨區(qū)劃法院改革研究。京津冀跨區(qū)劃法院集中管轄制度研究是本調(diào)研課題的階段性研究成果，去年獲得了全國法院學(xué)術(shù)討論會一等獎。雖然有過獲獎經(jīng)歷，但我深知法院系統(tǒng)的學(xué)術(shù)研究水平和學(xué)界的學(xué)術(shù)研究水平是有天壤之別的，今天能夠站在這里，我心情忐忑，懇請各位領(lǐng)導(dǎo)、前輩批評指正。

　　我的發(fā)言一共分為四個部分，一是本改革實踐現(xiàn)狀。二是需要厘清的幾個問題。三是對京津冀跨區(qū)劃法院集中管轄制度構(gòu)建的意見建議。

　　第一部分，京滬兩跨區(qū)劃法院管轄改革實踐現(xiàn)狀

　　北京四中院和上海三中院是兩個跨區(qū)劃法院改革的重要陣地，所以我對這兩個法院的管轄規(guī)定及案件審理情況做了一個梳理。從圖片可見，兩院的規(guī)定差別是比較大的，比如上海三中院不辦理民事案件;而北京四中院除了行政案件仍然審理民刑案件。從管轄級別上看，上海三中院管轄二審行政案件，似乎定位為二審法院;北京四中院僅管轄一審行政案件，似乎定位為一審法院。京滬兩院管轄規(guī)定的局限體現(xiàn)在三個方面，一是兩院的案件范圍均未突破原直轄市中級法院的管轄范圍。二是對跨區(qū)劃的因素強調(diào)過多，忽視案件本身具有的重大、易受地方干擾、專業(yè)性等因素。三是對管轄案件范圍規(guī)定不具體，操作性不強。從案件數(shù)量上來看，北京四中院的案件總量是上海三中院的三倍，案件類型較為全面，但行政案件的比例仍占到75.2%，與上海三中院差距不大，說明北京四中院在平衡“案件保有量”和“行政審判專業(yè)化”方面更顯拿捏有度。在對兩院案件數(shù)量的梳理過程中，我發(fā)現(xiàn)一個重要的問題，就是兩院案件總數(shù)太少，較之普通直轄市中級法院的案件量，仍有較大差距，可以說難以支撐一個直轄市中院的規(guī)模。從案件類型上來看，兩院審理的案件都凸顯了跨區(qū)劃法院管轄內(nèi)容上的特殊性，比如突出行政案件以及審判專業(yè)化，但是兩院的案件類型均未表現(xiàn)出社會影響力、涉案標的、量刑期限等方面的典型特征。值得注意的是，上海三中院審理了一定數(shù)量的公安、司法、質(zhì)檢領(lǐng)域的案件，相對應(yīng)的是北京四中院審理的涉房屋拆遷以外的其他類型案件極少，其審理的案件基本上都是目前官民矛盾最為尖銳的行政領(lǐng)域。結(jié)合兩院的案件數(shù)量來看，四中院以被告的身份來分流行政案件的做法，更容易將或涉眾廣、或影響面大、或與地方經(jīng)濟建設(shè)有重大關(guān)聯(lián)的案件篩選出來。這種分流行政案件的方式可以為京津冀跨區(qū)劃法院所參考。從審理效果上來看，兩院的立案率、實體裁判率、上訴率、發(fā)回重審和改判率相較于往年有了較大好轉(zhuǎn)，但最關(guān)鍵的行政機關(guān)敗訴率，仍然不盡如人意。一定程度上可以說明，京滬兩院跨區(qū)劃審理行政案件已經(jīng)在難度較小的程序領(lǐng)域體現(xiàn)出抗行政干擾的能力，但是在實體判決結(jié)果上，仍然力有不逮。

　　第二部分，京津冀跨區(qū)劃法院集中管轄案件需要厘清的幾個問題

　　要實現(xiàn)京津冀地區(qū)案件集中管轄，首先要明確的是，是否必須通過建立跨區(qū)劃法院的模式來實現(xiàn)集中管轄。關(guān)于京津冀地區(qū)案件集中管轄的方式，主要有以下三種設(shè)想：第一種是由“專門法院管轄專門案件”，目前京津冀地區(qū)成立的專門法院僅僅只有知產(chǎn)法院和海事法院，這兩類案件的數(shù)量很少，意義有限。短時期內(nèi)，京津冀地區(qū)也不可能迅速組建其他門類的專門法院，因此此設(shè)想不可行。第二種是由“普通法院異地管轄案件”模式，該模式增加了當事人的訴訟成本，如果長期推行，還將形成新的干涉，失去異地管轄的去行政化意義。第三種是由“跨區(qū)劃法院集中管轄特殊案件”，該方式的優(yōu)點是，其一，可以避免案件受到地方行政干預(yù)，實現(xiàn)審判獨立，減少相關(guān)利益方的異議;其二，可以體現(xiàn)訴訟專業(yè)化的特點，提高專業(yè)案件的處理效果;第三，有利于統(tǒng)一區(qū)域的法律適用，推進區(qū)域的協(xié)同發(fā)展進程;第四，還可以節(jié)約司法成本，最大效率地利用跨區(qū)劃法院解決京津冀地區(qū)特有的社會與經(jīng)濟發(fā)展難題;第五，已有北京四中院和上海三中院利用鐵路法院改制成功轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)對特殊案件跨區(qū)域集中管轄的先例，證明了該方案的可行性;第六，靈活、可塑，不排除在條件成熟后將跨區(qū)劃法院轉(zhuǎn)化為專門法院管轄某一類案件的可能性。所以說，“跨區(qū)劃法院集中管轄模式”是當前條件下，實現(xiàn)京津冀地區(qū)案件集中管轄的首選方案。

　　以跨區(qū)法院的形式實現(xiàn)京津冀地區(qū)案件集中管轄，還需要界定的一個前提就是現(xiàn)階段京津冀跨區(qū)劃法院所承擔的特殊司法職能。第一個司法職能是去行政化。我國設(shè)置跨區(qū)劃法院，目的是對司法轄區(qū)與行政轄區(qū)高度重合的原有格局的有效補充和修正，從微觀上使得普通法院的一個審判庭對地方行政權(quán)的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€與地方行政權(quán)力沒有千絲萬縷關(guān)系的獨立的法院的監(jiān)督，從而切斷司法權(quán)對行政權(quán)的依附。可以說，構(gòu)建跨區(qū)劃法院極其管轄制度的起點是防止地方行政權(quán)對中央司法權(quán)的蠶食，終點是實現(xiàn)審判獨立與司法公正。京津冀跨區(qū)劃法院的第二個司法職能是專業(yè)審判。一般而言，跨區(qū)劃法院的設(shè)置還要有高度的專業(yè)化程度為依據(jù)。例如，德國行政法院的設(shè)置原因之一為“原有的行政法院設(shè)計已經(jīng)無法滿足德國社會對專業(yè)審判的需求”。目前，我國大面積受行政機關(guān)掣肘的案件主要是行政案件，而且目前普通法院行政法官專業(yè)化水平比較低，不能適應(yīng)行政審判日益復(fù)雜的專業(yè)性要求，因此必須強調(diào)跨區(qū)劃法院行政審判的專業(yè)性。

　　京津冀跨區(qū)劃法院除了承擔特殊的司法職能，其定位也比較特殊。第一個需要注意的是，任何改革都不能一蹴而就。設(shè)置跨區(qū)劃法院的探索是長期的，京津冀地區(qū)跨區(qū)劃法院只是這個發(fā)展過程的探索期。當前，京津冀跨區(qū)劃法院的管轄體系的設(shè)置，不能“一步到位”，而應(yīng)著重解決以下兩個難題：①京津冀跨區(qū)劃法院不存在像普通法院一樣的對口上下級特殊法院，其需要在級別管轄和管轄事項上與普通法院實現(xiàn)對接。②不宜進行專一的行政審判，現(xiàn)階段如完全排斥民刑案件，就將面臨案件數(shù)量過少的窘境。第二個需要注意的是，京津冀跨區(qū)劃法院的管轄范圍應(yīng)當是以行政審判為主的包含民事和刑事案件的多元化管轄格局。第三個需要注意的是三地的差異。

　　三地的差異主要表現(xiàn)在三個方面，一是三地的政治地位不對等。京津冀協(xié)同發(fā)展突出的是“有序疏解北京非首都功能”的戰(zhàn)略核心，京津冀協(xié)同發(fā)展仍然是以北京市的需要作為第一要務(wù)，這就造成了事實上的不對等。二是三地司法現(xiàn)狀不同。比如三地案件數(shù)量差異較大，三地行政案件效果也各有特點。最重要的是，三地自然條件差異大。比如GDP總量、人口數(shù)量、地理面積，這些都需要在制度構(gòu)建時特別予以考慮的地方。

　　通過以上分析基本可以確定京津冀跨區(qū)劃法院集中管轄的方式。在級別上，分流提級。提級管轄的優(yōu)點是審級高、獨立性強、案件質(zhì)量有保障。但提級的集中管轄模式有“矛盾上移”之虞，因此應(yīng)當考慮在審級上對案件進行分流。在事項上，分流集中。分流集中是指集中部分案件至跨區(qū)劃法院審理，其他案件仍由普通法院審理。該方式既可以實現(xiàn)司法轄區(qū)與行政區(qū)的適當分流，又能保持案件數(shù)量合適，同時兼顧三地群眾的司法需求，也給跨區(qū)劃法院的發(fā)展預(yù)留空間。目前京滬兩跨區(qū)劃院均采取的是分流集中模式，兩院的實踐也證明了該模式的可行性。

　　第三部分，京津冀地區(qū)跨區(qū)劃法院集中管轄制度構(gòu)建建議

　　管轄原則。一要因地制宜、因需設(shè)置。根據(jù)改革進程和管轄區(qū)域的變化，不斷調(diào)整管轄范圍。二要平衡“專業(yè)”與“多元”、“ 集中”與“分流”。因此，京津冀跨區(qū)劃法院集中管轄體系的構(gòu)建應(yīng)當把握案件數(shù)量、專業(yè)審判、去行政化、三地差異之間的平衡度，以行政案件為主要審理類型，以特殊民刑案件為必要審理內(nèi)容，合理分流案件，分階段完善管轄內(nèi)容，直至探索出一條適合京津冀地區(qū)乃至我國國情的跨區(qū)劃法院集中管轄模式。

　　管轄層級。關(guān)于京津冀跨區(qū)劃法院級別設(shè)置，主要有三種設(shè)想：一是設(shè)置在高院一級。這一做法容易導(dǎo)致過分夸大跨區(qū)劃，而且不能解決基層的去行政化壓力，還可能導(dǎo)致大量案件上移，日后一旦鋪開，案件壓力不可想象。二是在基層法院一級設(shè)立京津冀跨區(qū)劃法院。如果設(shè)立跨區(qū)劃的基層法院，可能會涉及到與它對應(yīng)的多個省市的中院里向誰上訴的利益之爭，如果直接向高院上訴，又會突破原有的法院組織法，進退兩難。筆者認為京津冀跨區(qū)劃法院適宜設(shè)置為中級法院。首先，中級法院是承上啟下的關(guān)鍵。何帆老師在他的《論上下級法院的職權(quán)配置——以四級法院職能定位為視角》一文中論述了，中級法院的職能是“分流案件”“依法糾錯”，如將京津冀跨區(qū)劃法院設(shè)置為中級法院，其既能分流部分基層法院審理的特殊案件，又能對部分普通行政案件進行二審監(jiān)督，還能為高級法院分擔部分案件壓力。其次，可以將原屬于普通中級人民法院管轄的特殊案件納入管轄，避免突破現(xiàn)有級別管轄的規(guī)定。最后，依托鐵路中級法院建制較為現(xiàn)實并有先行經(jīng)驗。

　　綜上，從級別管轄的角度，京津冀跨區(qū)劃法院負責(zé)：①特殊案件的初審。如對京津冀跨區(qū)劃法院的判決、裁定不服，則上訴至跨區(qū)劃法院所在地高院。②部分普通行政案件的上訴審。為了突出行政審判的專業(yè)性和案件數(shù)量的控制，京津冀跨區(qū)劃法院應(yīng)當僅僅受理部分普通行政案件的上訴，其他普通民刑案件不適宜上訴至京津冀跨區(qū)劃法院。賦予當事人選擇權(quán)，可以選擇上訴到一審法院的上級法院，也可以選擇上訴至京津冀跨區(qū)劃法院。

　　隨著《人民法院組織法》修改、省內(nèi)人、財、物統(tǒng)管的落實，跨區(qū)劃法院體系更加完備，配套更加成熟，京津冀跨區(qū)劃法院的管轄級別和管轄事項，可做相應(yīng)調(diào)整。筆者的一點展望，論文中并未展開，可以請大家看一下。簡單來說就是在探索階段的下一階段完善階段，京津冀跨區(qū)劃法院仍然審理民事刑事案件，成立了京津冀跨區(qū)劃高級法院，京津冀跨區(qū)劃中級法院的案件可以上訴至京津冀跨區(qū)劃高級法院。在成熟階段，跨區(qū)劃法院僅審理行政案件，并且已設(shè)置體系較為完整的京津冀跨區(qū)劃初審法院及京津冀跨區(qū)劃上訴審法院。

　　下面回到正題。總結(jié)一下，京津冀集中跨區(qū)劃法院管轄案件的標準。1、易受地方干擾;2、跨地區(qū)重大利益之爭;3、涉及重大民生利益、具有公益性質(zhì);4、案件數(shù)量適宜;5、排除純粹的跨區(qū)劃因素。具體落實，京津冀跨區(qū)劃法院管轄的下列特殊案件：

　　(一)行政案件

　　1.以北京市區(qū)縣政府為被告的案件

　　2.以北京市區(qū)縣政府機關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告的房屋拆遷引發(fā)的土地資源行政管理案件

　　3.以津冀兩地區(qū)縣政府為被告的房屋拆遷引發(fā)的土地資源行政管理案件

　　4.提出規(guī)范性文件附帶審查要求的案件

　　5.涉行政訴訟的建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛

　　(二)民事案件

　　1. 涉案標的在3億元以上，且侵權(quán)行為地、危害結(jié)果發(fā)生地或案件影響范圍涉及兩個以上區(qū)域的;或則涉案標的在3億元以上，原被告來自不同區(qū)域或在多地經(jīng)營的，重大環(huán)境污染、食品藥品安全、消費者權(quán)益保護案件以及公益訴訟

　　2.涉案金額在3億元以上的委托借款、信托借款和綜合授信、保理合同糾紛

　　3.保險糾紛

　　4.納入國家計劃調(diào)整企業(yè)的破產(chǎn)案件

　　5.政府主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營、建設(shè)工程案件;涉政府機關(guān)為當事人的異議登記不當損害責(zé)任糾紛、虛假登記損害責(zé)任糾紛。

　　(三)刑事案件

　　1. 可能判處無期徒刑及以上刑罰的，跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件、跨地區(qū)有組織犯罪案件、跨地區(qū)恐怖性犯罪案件、跨地區(qū)重大破壞環(huán)境資源案件、跨地區(qū)重大食品藥品安全案件以及跨地區(qū)的嚴重金融詐騙類案件。

　　2.市級以上地方黨委、政府組成人員、人大代表、政協(xié)委員、司法工作人員，以及省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部等特殊主體職務(wù)犯罪案件。

　　3.知識產(chǎn)權(quán)犯罪的案件。

　　4.海關(guān)偵查的、可能判處無期徒刑及以上刑罰的走私犯罪案件、涉稅犯罪案件。

　　5.“大交通運輸類”犯罪案件

　　本條第一款第三項案件當事人選擇當?shù)仄胀ǚㄔ涸V訟的，本條第二款案件當事人約定排除京津冀跨區(qū)劃法院管轄的，應(yīng)當由普通法院管轄。