今年以來，隨著中國在南沙永暑礁新建機(jī)場校驗(yàn)飛行，以及在西沙永興島部署武器裝備，美國在所謂南海“軍事化”問題上不斷加大干預(yù)，且指責(zé)中國違反國際法。

　　此外，每隔一段不長的時(shí)間，西方媒體就會跟進(jìn)一組中國在南沙島礁建設(shè)的衛(wèi)星圖片。最新于4月8日出現(xiàn)的永暑礁衛(wèi)星照中，甚至連街道斑馬線都清晰可見。

　　這樣的輿論氛圍下，讓不少人感到疑惑，中國在南海的舉動真的出格了嗎，是國際社會的不守法分子嗎?鳳凰國際智庫“南沙島礁建設(shè)報(bào)告”第三章，將為三個(gè)最受關(guān)注的爭議焦點(diǎn)正本清源。

　　填海：行為正當(dāng)合法 且早有諸多先行者

　　自2013年中國啟動南沙島礁建設(shè)工程、對7個(gè)實(shí)控島礁進(jìn)行陸域吹填和擴(kuò)建以來，南海周邊國家以及域外大國對此不斷進(jìn)行指責(zé)，屢屢要求中國“尊重國際法治”，美日韓以及越南，都曾就此發(fā)聲。那么，南沙島礁建設(shè)，包括在南海島礁部署武器裝備，是否如一些國家所宣稱的那樣違反了相關(guān)國際法呢?三個(gè)角度可以回答這些疑問。

　　4月5日，中國南沙渚碧礁巨型燈塔建成啟用。外界認(rèn)為，新建燈塔將鞏固中國在南海地位。

　　一、通過陸域吹填進(jìn)行島礁擴(kuò)建具有充分的國際法基礎(chǔ)

　　1，通過陸域吹填進(jìn)行島礁擴(kuò)建的性質(zhì)屬于國際法上的領(lǐng)土添附，是完全符合習(xí)慣國際法和國際實(shí)踐的正當(dāng)行為。

　　添附是指由于自然或人為原因而形成新領(lǐng)土的方式。因添附而形成的領(lǐng)土，國家當(dāng)然地取得該領(lǐng)土的主權(quán)。添附包括自然添附和人為添附兩種形式。人為添附是指通過人工方式實(shí)現(xiàn)領(lǐng)土擴(kuò)大，例如圍海造地、人工擴(kuò)建島嶼等?，F(xiàn)代國際法承認(rèn)不損害他國利益的人為添附。

　　近代以來，不少國家都通過圍海造地的方式擴(kuò)大領(lǐng)土面積，例如日本、新加坡、摩納哥，以及現(xiàn)代國際法的發(fā)源地荷蘭——其當(dāng)前國土面積的20%是通過填海獲得的。

　　中國對南沙群島7個(gè)島礁進(jìn)行陸域吹填，是通過人為添附從而擴(kuò)大國家領(lǐng)土范圍的合法行為，并沒有損及任何國家的利益及國際社會的共同利益。對此，中國外交部發(fā)言人明確指出：“中方進(jìn)行島礁擴(kuò)建工程經(jīng)過了科學(xué)的評估和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，堅(jiān)持建設(shè)和保護(hù)并重，有嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求，充分考慮到生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)保護(hù)等問題，不會對南海的生態(tài)環(huán)境造成破壞”。

　　單個(gè)島礁：無論擴(kuò)多少都不會讓控海范圍增加

　　2，因島礁領(lǐng)土面積擴(kuò)大而導(dǎo)致中國在爭議海域獲得更大范圍海洋權(quán)利的假設(shè)并不成立。

　　一些國家認(rèn)為中國南沙島礁擴(kuò)建與一般領(lǐng)土添附的重要區(qū)別在于，作為南海爭議當(dāng)事國，中國可能依據(jù)擴(kuò)建后的島礁主張更大面積管轄海域，從而進(jìn)一步損害爭端他方的權(quán)利主張。實(shí)際上，這種擔(dān)心是缺乏常識的表現(xiàn)。

　　中國從未且今后也不會以單個(gè)島礁為依據(jù)主張南海海洋權(quán)利。

　　中國主張南沙作為群島在整體上享有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架權(quán)利。1958年9月4日《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》指出：“中華人民共和國的領(lǐng)海寬度為12海里。這項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼”。2014年12月7日，中國外交部受權(quán)發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件》第21段指出，“2011年4月14日，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)就有關(guān)南海問題致聯(lián)合國秘書長的第CML/8/2011號照會中亦指出：按照《聯(lián)合國海洋法公約》、1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的有關(guān)規(guī)定，中國的南沙群島擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架”。

　　《海洋法公約》雖然沒有明確規(guī)定大陸國家的遠(yuǎn)洋群島法律制度，但也并不禁止大陸國家設(shè)立遠(yuǎn)洋群島。加拿大設(shè)立的北極群島、丹麥設(shè)立的法羅群島、挪威設(shè)立的斯匹次卑爾根群島、厄瓜多爾設(shè)立的加拉帕格群島、印度設(shè)立的安達(dá)曼-尼科巴群島和拉克沙群島等均屬于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島。雖然中國尚未對南沙群島劃設(shè)基線，但為防止某些國家意圖對南沙群島進(jìn)行支解，將其分割成為一個(gè)個(gè)沒有海域管轄權(quán)利的巖礁或低潮高地，中國必然始終堅(jiān)持南沙作為群島的完整性。

　　中國目前進(jìn)行擴(kuò)建的島礁均位于南沙群島內(nèi)部，無論單個(gè)島礁面積擴(kuò)展多少，都不會對依據(jù)群島而主張的海域權(quán)利范圍構(gòu)成影響。

　　因此這一行為既不會影響國際社會的共同利益與鄰國的利益，也根本無須追求變礁為島的法律效果。

　　4月8日永暑礁最新衛(wèi)星照曝光：街道斑馬線清晰可見。

　　國際實(shí)踐表明，在爭議海域進(jìn)行填海造地的行為并不必然違反國際法。

　　馬來西亞訴新加坡柔佛海峽案即是證明。新加坡自上世紀(jì)60年代以來一直在柔佛海峽一帶圍海造地，使其國土面積增加了100余平方公里。這種做法引起馬來西亞的強(qiáng)烈不滿。馬來西亞認(rèn)為，新加坡的填海工程不僅影響馬來西亞海運(yùn)和漁業(yè)，而且侵犯了其領(lǐng)海，還對附近海洋環(huán)境造成了無法彌補(bǔ)的破壞。

　　馬來西亞的主張與當(dāng)前一些國家對中國南海島礁擴(kuò)建工程的指責(zé)十分相似。2003年9月，馬來西亞向國際海洋法法庭提起臨時(shí)措施請求，要求新加坡立即停止在柔佛海峽的填海工程。然而，法庭裁定新加坡勝訴，駁回馬來西亞要求阻止新加坡在柔佛海峽進(jìn)行填海工程的請求。最后，此案還是通過新馬兩國的談判協(xié)商加以解決的。由此可見，填海造地或島礁擴(kuò)建在國際法上并不必然導(dǎo)致海域管轄權(quán)方面的合法性或違法性問題，國際司法機(jī)構(gòu)并不傾向?qū)Υ祟悹幾h進(jìn)行管轄。

　　爭議國：海洋權(quán)利否定不了中國領(lǐng)土主權(quán)

　　3、陸域吹填工程完全符合《海洋法公約》和《南海各方行為宣言》的基本原則和規(guī)則。

　　《海洋法公約》的序言部分開宗明義地指出：“認(rèn)識到有需要通過本《公約》，在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序……”。國家主權(quán)原則是現(xiàn)代國際法的基石，在海洋法體系中也是如此。絕不能以《公約》確立的沿岸國海洋權(quán)利為由否定他國的領(lǐng)土主權(quán)。

　　中國擴(kuò)建島礁的行為屬于領(lǐng)土法而非海洋法規(guī)制的范疇。一些國家以中國南沙島礁在其大陸架或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)為由，否定中國島礁建設(shè)的權(quán)利是本末倒置、違背《公約》原則的無稽之談。

　　《公約》第74條和第83條是關(guān)于“臨時(shí)安排”的規(guī)定。臨時(shí)安排是海洋劃界前的過渡措施，對海洋資源的有效開發(fā)利用、對促進(jìn)國際合作與和平解決爭端具有重要意義。南海爭議的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是海洋劃界爭端。在爭端最終解決前，中國根據(jù)《公約》與東盟國家一道采取了切實(shí)有效的辦法，于2002年達(dá)成《南海各方行為宣言》，為有效管控爭端、維護(hù)南海和平、穩(wěn)定與繁榮作出切實(shí)可行的臨時(shí)安排。中國島礁建設(shè)不僅不違背《宣言》，相反，是有效落實(shí)和履行《宣言》的正當(dāng)行動。

　　中國外交部表示，中方在南海建設(shè)燈塔對本地區(qū)商貿(mào)活動有利。

　　《宣言》第5條規(guī)定：“各方承諾保持自我克制，不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動，包括不在現(xiàn)無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住的行動，并以建設(shè)性的方式處理它們的分歧”。

　　開展擴(kuò)建工程的7個(gè)島礁早就處于中國的有效控制之下，從而根本不屬于《宣言》第5條的禁止范圍?！缎浴返?條規(guī)定：“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域：海洋環(huán)保;海洋科學(xué)研究;海上航行和交通安全;搜尋與救助;打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私”。中國外交部就此作出明確表態(tài)：“中國南沙島礁建設(shè)除滿足必要的軍事防衛(wèi)需求外，更多的是為各類民事需求服務(wù)，以更好地履行中國在海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科研、氣象觀察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、航行安全、漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)等方面承擔(dān)的國際責(zé)任和義務(wù)?！?/span>

　　1982年，一支由約60人組成的阿根廷部隊(duì)在英、阿爭議的馬爾維納斯/?？颂m群島中的南喬治亞島登陸，英國外交部立即指責(zé)這一行為是“入侵”，并派遣?？哲娦惺棺孕l(wèi)權(quán)。

　　在今日南海地區(qū)，中國也在面臨和當(dāng)年英國一樣的狀況。為維護(hù)南海有關(guān)島礁上代表中國國家主權(quán)的駐島人員和設(shè)施的安全，在某些國家制造南海緊張局勢的情況下，中方正相應(yīng)地增強(qiáng)軍事防御力量。

　　正如中國外長王毅所言，“中國在自己島礁上建設(shè)防御設(shè)施，這是國際法賦予的自保權(quán)和自衛(wèi)權(quán)”。然而，在爭取這種正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)，卻要同時(shí)經(jīng)歷三大考驗(yàn)：被扣軍事化大帽子、在爭端中維護(hù)有效控制被施壓，以及國際仲裁被借題發(fā)揮。

　　扣軍事化的帽子之前，美國先迫使中國進(jìn)行防御

　　二、中國管控下的南海島礁武器裝備部署完全符合國際法。

　　2016年3月，南海艦隊(duì)殲11戰(zhàn)機(jī)大出動，實(shí)彈演練對海攻擊。

　　1、在主張主權(quán)的領(lǐng)土行使自衛(wèi)權(quán)，是國際法賦予主權(quán)國家的基本權(quán)利。

　　國際海洋法體系中沒有任何規(guī)則禁止一個(gè)主權(quán)國家在海上從事軍事活動，更沒有任何國際法規(guī)則禁止一個(gè)國家對主張主權(quán)的領(lǐng)土行使自衛(wèi)權(quán)，即使該領(lǐng)土歸屬存在爭議。

　　相反，《聯(lián)合國憲章》第51條明確賦予了國家擁有自衛(wèi)權(quán)：“聯(lián)合國任何會員國受到武力攻擊時(shí)……本《憲章》不得被認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利?！憋@然，這里的“武力攻擊”并非被限制在針對一國非爭議的領(lǐng)土，而是包括了該國自然人、法人以及其他實(shí)體，只要上述主體在法律地位上能夠代表主權(quán)國家，并且不在他國領(lǐng)土范圍內(nèi)。這是因?yàn)?，“屬地”與“屬人”共同構(gòu)成主權(quán)國家行使管轄權(quán)的基礎(chǔ)。

　　2、美國渲染所謂南海“軍事化”，從而企圖鉗制中國在南海行使合法自衛(wèi)權(quán)，是“賊喊捉賊”的伎倆。

　　“軍事化”并非一個(gè)能夠通過法律解釋進(jìn)行準(zhǔn)確界定的法律術(shù)語，而僅是一個(gè)政治詞匯。中國領(lǐng)導(dǎo)人訪美時(shí)的“非軍事化”表態(tài)是一項(xiàng)政治意愿，并非設(shè)定法律義務(wù)。

　　政治意愿的實(shí)現(xiàn)并不能像法律義務(wù)那樣單方面履行，必須得到有關(guān)各方的共同響應(yīng)和善意遵守。事實(shí)表明，美國在南海地區(qū)的軍事行動，才是推動南海局勢復(fù)雜化，并迫使中國在本國領(lǐng)土部署軍事防御力量的主要因素。為了推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略，美軍計(jì)劃將60%的艦機(jī)部署到亞太地區(qū);美菲《共同防御條約》、《加強(qiáng)國防合作協(xié)議》等軍事同盟條約，使南海爭端他方獲得美軍袒護(hù)而有恃無恐;美軍在南海強(qiáng)推“航行自由計(jì)劃”，多次派遣攻擊型艦艇在中國擴(kuò)建島礁附近水域航行，派遣戰(zhàn)略轟炸機(jī)在中國駐守島礁空域低空抵近飛越;近期，約翰·斯坦尼斯號航母戰(zhàn)斗群也進(jìn)入南海巡航。南?！败娛禄边@頂帽子應(yīng)該扣在誰的頭上是顯而易見的。美國故意制造政治話語，以國際法為幌子，混淆視聽。

　　島礁建設(shè)在本質(zhì)上，是有計(jì)劃地加強(qiáng)對南沙群島有效控制

　　三、即使存在領(lǐng)土歸屬爭議，南沙島礁建設(shè)也不違背中國應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)。

　　從中國的角度看，南沙群島是中國固有領(lǐng)土，他國侵占均系非法。但這并不妨礙爭端的客觀存在?！澳虾幾h應(yīng)由直接當(dāng)事國通過談判協(xié)商妥善解決”是中國外交的一貫立場。對此，針對中國外交部今年2月22日指出的“中國在南海自己的領(lǐng)土上(此處指西沙永興島——作者注)部署必要的國土防衛(wèi)設(shè)施，與美國在夏威夷布防沒有任何本質(zhì)上的不同”，美國白宮發(fā)言人歐內(nèi)斯特及國務(wù)院副發(fā)言人唐納均反駁稱，“夏威夷屬于美國50個(gè)州之一，美國沒有就夏威夷主權(quán)歸屬與他國存在爭議”。

　　從專業(yè)角度看，美方的這一看法令人懷疑——且不論西沙群島領(lǐng)土歸屬根本不存在爭議——即使中國未來在南沙部署防衛(wèi)設(shè)施，也是符合當(dāng)代國際法的。

　　對于存在爭端的領(lǐng)土，當(dāng)事方確在國際法上承擔(dān)一些特殊義務(wù)。這些義務(wù)包括兩類：一是一般國際法下的義務(wù)，即《聯(lián)合國憲章》第2條第3款關(guān)于和平解決國際爭端的義務(wù)、第33條第1款關(guān)于通過和平方法避免爭端危及國際和平與安全之維持的義務(wù)、以及國際司法實(shí)踐確立的在國際司法過程中當(dāng)事方不擴(kuò)大爭端的義務(wù);二是《海洋法公約》下的克制義務(wù)，即《公約》第74條第3款和第83條第3款確立的海洋劃界爭議有關(guān)當(dāng)事國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架劃界協(xié)議達(dá)成前，不得危害或阻礙最終協(xié)議的達(dá)成。

　　1、有效管轄規(guī)則是國際法下確定爭議領(lǐng)土歸屬的基本依據(jù)。

　　國際實(shí)踐并不認(rèn)為爭端當(dāng)事國單方面加強(qiáng)管轄的行為屬于違背國際義務(wù)。相反，國際司法和仲裁實(shí)踐中形成了一套具有層級結(jié)構(gòu)的判例法規(guī)則，即條約優(yōu)先適用、再考慮“保持占有”原則和“有效控制”原則。

　　渚碧礁是1988年后中國海軍收復(fù)，并設(shè)立第一代高腳屋。渚碧礁作為中國在南沙群島最北端的前哨站，位置與軍事意義重要。圖為2015年12月渚碧礁衛(wèi)星圖，一艘中國海警船正在巡航警戒。

　　南海爭端各方之間尚未達(dá)成一項(xiàng)條約解決領(lǐng)土歸屬及海域劃界爭議，因此并無條約規(guī)則可資適用?！氨３终加小痹瓌t是指在非殖民化過程中，新獨(dú)立國家應(yīng)繼承殖民當(dāng)局設(shè)立的行政管理邊界。作為美國殖民地，菲律賓的疆界是由1898 年《巴黎條約》、1900 年《華盛頓條約》和1930 年《英美條約》確定的，其西部邊界從未超過東經(jīng)118°。而菲律賓大肆侵占東經(jīng)118 °以西的南海島礁，嚴(yán)重違背“保持占有”原則。

　　越南曾長期作為法國殖民地。按照法國確定的領(lǐng)土邊界，在1974 年以前，越南政府一直承認(rèn)南沙群島是中國的固有領(lǐng)土。但1974 年以后，越南大肆侵占南沙島礁，不僅違背自身承諾，也嚴(yán)重違反了“保持占有”原則。南海周邊其他國家在殖民地時(shí)期的領(lǐng)土范圍也從未曾到達(dá)南海島礁，且在歷史上相當(dāng)長一段時(shí)期均承認(rèn)中國對南海諸島的主權(quán)。

　　在爭端他方違背國際法侵占中國南海諸島的情況下，中國只能盡早在“有效控制”原則方面維護(hù)自己的合法權(quán)利。

　　國際法院在1933年“東格陵蘭法律地位案”中指出了“有效控制”原則包含兩個(gè)條件：持續(xù)實(shí)施控制行為的意愿和實(shí)際展示控制目的的行為。就前者而言，要求當(dāng)事國以國家名義表達(dá)對相關(guān)領(lǐng)土進(jìn)行占領(lǐng)的意愿;就后者而言，要求國家對相關(guān)領(lǐng)土實(shí)施和平的、實(shí)際的、充分的和持續(xù)的控制。

　　如果說，中國設(shè)立三沙市是通過立法和行政措施強(qiáng)化，對南海諸島進(jìn)行有效管理的國家意志，那么此次島礁建設(shè)在本質(zhì)上是中國有計(jì)劃、有步驟地加強(qiáng)對南沙群島有效控制的重要措施，是根據(jù)一般國際法實(shí)施與中國當(dāng)前綜合國力和實(shí)際管轄能力相稱的有效管理活動，因此是正當(dāng)?shù)?、合法的?/span>

　　連菲律賓狀告中都不敢涉及的問題，被借題發(fā)揮

　　2、南沙島礁建設(shè)并未對正在進(jìn)行的司法或仲裁程序造成妨礙。

　　早在1939年，常設(shè)國際法院明確指出，對于正在審理或正在申請仲裁的國際爭端，當(dāng)事方應(yīng)采取克制措施，履行不予加重或擴(kuò)大爭端的義務(wù)。這有利于保護(hù)國際司法或仲裁過程的完整性。當(dāng)前，一些國家認(rèn)為，中國在菲律賓將有關(guān)南海爭議提交國際仲裁后開展島礁建設(shè)，違背了仲裁程序開始后應(yīng)承擔(dān)的克制義務(wù)。然而，這種看法混淆了該義務(wù)的法理內(nèi)涵。

　　美國和菲律賓2016年度“肩并肩”聯(lián)合軍演于4月4日正式拉開帷幕。

　　菲律賓于2013年1月22日啟動仲裁程序、提交《仲裁通知》中所列舉的“權(quán)利主張”和“救濟(jì)請求”、于2014年3月30日提交《訴狀》中所列舉的“訴訟請求”、以及于2015年11月30日庭審中提出的“最終訴求”，均未要求仲裁庭裁決中國島礁建設(shè)和裝備部署行為的合法性問題。相反，菲律賓一再聲稱，其仲裁訴求不涉及任何領(lǐng)土歸屬或主權(quán)問題。因?yàn)榉品胶芮宄?，一旦其訴求涉及領(lǐng)土主權(quán)或軍事活動，都會被排除在仲裁庭管轄權(quán)范圍之外，故而才會對訴求進(jìn)行小心翼翼地“包裝”。

　　菲方已經(jīng)如此清晰地表明，島礁領(lǐng)土問題根本不是仲裁的對象，但卻仍有某些國家借題發(fā)揮，指責(zé)中國因島礁建設(shè)而妨礙仲裁程序、違背克制義務(wù)。

　　3、中國島礁建設(shè)沒有對南海海域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架劃界造成任何障礙。

　　如前文所言，《公約》只對締約國的海洋權(quán)利義務(wù)作出規(guī)范，并不支配陸地領(lǐng)土歸屬問題。也就是說，《公約》下的克制義務(wù)僅僅在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界框架下具有效力。中國島礁建設(shè)并不妨礙任何海域劃界進(jìn)程。相反，中國一直在推動與東盟國家全面有效落實(shí)《南海各方行為宣言》這一劃界前的臨時(shí)安排，并積極推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商;中越設(shè)立海上共同開發(fā)磋商工作組，穩(wěn)步推進(jìn)北部灣灣口外海域劃界談判，并于去年年底啟動了北部灣灣口外海域共同考察;近年來，中國還多次向菲律賓提出建立“中菲海上問題定期磋商機(jī)制”以及重啟“中菲建立信任措施磋商機(jī)制”的建議，但一直未獲菲方答復(fù)。

　　(中國南海研究院助理研究員 葉強(qiáng))