財(cái)政撥款科研項(xiàng)目合同的法律解釋

第八屆全國(guó)杰出青年法學(xué)家、浙江大學(xué)法學(xué)院教授 蔣悟真

　　近年來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)支出難、報(bào)銷難，科研人員難以獲得相應(yīng)的勞務(wù)報(bào)酬(補(bǔ)償)，一些科研人員甚至采取違法手段侵占科研經(jīng)費(fèi)并受到刑事處罰?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用問(wèn)題不僅成為廣大科研人員的“心病”，也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。給科研經(jīng)費(fèi)“松綁”，激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，以促進(jìn)國(guó)家科技創(chuàng)新和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的繁榮發(fā)展，是近年來(lái)中央和國(guó)家出臺(tái)系列科研管理改革政策的主要?jiǎng)右?。但是，科研?jīng)費(fèi)依托科研項(xiàng)目產(chǎn)生，對(duì)其進(jìn)行有效治理并展開(kāi)法律追問(wèn)，涉及一個(gè)前提性問(wèn)題，即如何判定科研項(xiàng)目合同的法律屬性。本文擬對(duì)科研項(xiàng)目合同的法律屬性予以剖析并重新定位，以期為科研經(jīng)費(fèi)的有效治理提供法律依據(jù)。

　　一、科研項(xiàng)目合同性質(zhì)的認(rèn)知及其困惑

　　(一)科研項(xiàng)目管理的合同化轉(zhuǎn)向

　　科研項(xiàng)目合同制度為不少國(guó)家所采用，包括美、德、法、英等國(guó)家都對(duì)科研項(xiàng)目合同的適用作出了相應(yīng)規(guī)定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，我國(guó)科研創(chuàng)新體系是政府主導(dǎo)下各政府部門之間“條塊分割”的結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放后，我國(guó)科技體制改革開(kāi)始試點(diǎn)推行科研責(zé)任制和合同制，1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》提出“國(guó)家重大科技項(xiàng)目普遍實(shí)行合同制”，國(guó)家對(duì)智力活動(dòng)的資助已普遍采用科研項(xiàng)目合同的方式。為加快科研項(xiàng)目合同制度的完善，2016年中辦與國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見(jiàn)》，指明了推廣與應(yīng)用科研項(xiàng)目合同制度的新思路。可以說(shuō)，合同制已成為我國(guó)科研項(xiàng)目實(shí)施與管理的最主要方式。

　　采用科研合同來(lái)執(zhí)行國(guó)家科技計(jì)劃與優(yōu)化科研資源配置，是對(duì)傳統(tǒng)行政計(jì)劃命令方式的重大改進(jìn)。

　　(二)科研項(xiàng)目合同定位的認(rèn)知困惑

　　合同化管理已成為我國(guó)科研項(xiàng)目管理的主要方式，但是對(duì)于科研項(xiàng)目合同的性質(zhì)當(dāng)如何定位，學(xué)界大致形成了“行政合同說(shuō)”與“民事合同說(shuō)”。就現(xiàn)階段而言，這兩種觀點(diǎn)都難以消解科研項(xiàng)目合同管理及經(jīng)費(fèi)治理中的困惑。

　　1.“行政合同說(shuō)”及其認(rèn)知困惑

　　其基本理由是：科研項(xiàng)目合同實(shí)行自上而下的集中管理，國(guó)家相關(guān)部門有指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)、單方面變更或解除合同權(quán)以及對(duì)合同相對(duì)人的制裁權(quán);科研項(xiàng)目合同是在行政主體實(shí)施其科技行政管理職能的過(guò)程中形成的，當(dāng)事人必有一方是行政主體;科研項(xiàng)目合同通常是由國(guó)家下達(dá)指令性科研計(jì)劃，目的是執(zhí)行公務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政目標(biāo)。

　　目前學(xué)界主流觀點(diǎn)主要是從“主體”和“標(biāo)的”兩個(gè)角度來(lái)認(rèn)定行政合同與民事合同之區(qū)別，套用該標(biāo)準(zhǔn)從形式上看科研項(xiàng)目合同，其一方當(dāng)事人為行政主體，目的是為了履行公共職能、追求特定的公共利益，故而符合行政合同的基本特征。

　　但是，行政合同之所以區(qū)隔于民事合同，在于行政合同設(shè)定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)，若科研項(xiàng)目合同為行政合同，科研主管機(jī)關(guān)與項(xiàng)目承擔(dān)人之間則形成了公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，科研人員則轉(zhuǎn)換成公法意義上的科研義務(wù)承擔(dān)者，需為不能完成科研任務(wù)承擔(dān)行政法律責(zé)任。科研主管機(jī)關(guān)的干預(yù)與制裁行為，不僅會(huì)直接影響科研人員對(duì)科研項(xiàng)目合同的履行，還會(huì)對(duì)“非政治性”的科研自由權(quán)造成直接的侵害。

　　2.“民事合同說(shuō)”及其認(rèn)知困惑

　　在《合同法》制定與實(shí)施之前，科研項(xiàng)目合同曾經(jīng)被視為技術(shù)合同，按照《技術(shù)合同法》進(jìn)行管理。某些科研項(xiàng)目合同或立項(xiàng)書亦明確以《合同法》為擬定與履行依據(jù)。學(xué)界一些民法與刑法學(xué)者傾向認(rèn)為科研項(xiàng)目合同為民事合同，更有觀點(diǎn)明確將其視為委托合同或承攬合同。其主要理由有：科學(xué)研究并非執(zhí)行公務(wù)，是一種遵循自然規(guī)律的客觀行為;科研項(xiàng)目合同雙方當(dāng)事人是平等的民事主體，科研經(jīng)費(fèi)是作為科研人員從事課題研究的“對(duì)價(jià)”而存在的，并屬科研人員個(gè)人所有;把科研項(xiàng)目合同納入民事合同范疇予以規(guī)范，更有利于減少國(guó)家權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，給研究者真正自由研究的空間。但將科研項(xiàng)目合同視為完全的民事合同，雖然可以以此建立合同雙方當(dāng)事人的平等地位，但卻會(huì)與科研經(jīng)費(fèi)治理之間產(chǎn)生沖突。民事合同屬性下，科研人員以交付科研成果作為完成科研項(xiàng)目合同的唯一標(biāo)準(zhǔn)，作為“對(duì)價(jià)”，科研經(jīng)費(fèi)完全由科研負(fù)責(zé)人管理與支配，經(jīng)費(fèi)購(gòu)置的一切科研設(shè)備以及結(jié)項(xiàng)后的剩余經(jīng)費(fèi)皆歸科研人員所有。

　　二、科研項(xiàng)目合同性質(zhì)的應(yīng)然定位

　　(一)科研項(xiàng)目合同的公私混合屬性

　　從公私對(duì)峙到公私融合的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代法律發(fā)展的新趨勢(shì)，公法與私法的融合構(gòu)成了現(xiàn)代法的形成與生長(zhǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

　　1.科研項(xiàng)目合同中的公法因素

　　第一，科研項(xiàng)目合同訂立過(guò)程受到公法的規(guī)制。

　　第二，科研經(jīng)費(fèi)使用需受到公法的規(guī)制。其原因至少體現(xiàn)在兩大方面：一是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家各級(jí)財(cái)政收入，作為一項(xiàng)重要的公共資源;二是科研經(jīng)費(fèi)投入具有“高風(fēng)險(xiǎn)性”。

　　第三，科研權(quán)利需要公法保護(hù)。

　　2.科研項(xiàng)目合同中的私法因素

　　國(guó)家推行科研項(xiàng)目合同化治理，就是期望通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合適的項(xiàng)目承擔(dān)人，并通過(guò)合同約定雙方權(quán)利與義務(wù)，國(guó)家不再以高權(quán)統(tǒng)治者的姿態(tài)向科研人員下達(dá)科研任務(wù)，而是以“私人地位”扮演私法行為的當(dāng)事人，與科研人員構(gòu)建私法關(guān)系。

　　第一，合同治理體現(xiàn)私法理念。合同治理謀求從行政主導(dǎo)向以科研權(quán)利為中心的模式轉(zhuǎn)變，將科研主管機(jī)關(guān)與科研人員的關(guān)系從隸屬型管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠綑?quán)地位與平等關(guān)系。

　　第二，合同規(guī)則本身即為私法規(guī)則。私法規(guī)則的適用貫穿在科研項(xiàng)目合同訂立到履行的整個(gè)過(guò)程中。

　　(二)科研項(xiàng)目合同公私屬性融合

　　1.公私對(duì)峙導(dǎo)致調(diào)整失靈

　　考察財(cái)政撥款科研合同的訂立和履行過(guò)程，不宜始終拘泥于形式上公私對(duì)峙的邏輯桎梏，不然對(duì)科研合同關(guān)系的法律調(diào)整將陷入死胡同甚至走向極端化：一方面，無(wú)論是純粹的采用公法模式還是私法模式對(duì)科研合同進(jìn)行具體調(diào)整，都將過(guò)度加劇權(quán)義結(jié)構(gòu)和合意格局的失衡;另一方面，如果不能擺脫公私對(duì)峙的傳統(tǒng)套路，即使利用拆分模式對(duì)科研合同中的行政性要素與契約性要素進(jìn)行區(qū)別調(diào)整，同樣將面臨形式邏輯和利益衡量的激烈沖突，致使公共利益的保護(hù)與私人利益的表達(dá)都將處于極為不利的境地。

　　2.科研項(xiàng)目合同公私屬性融合之目的

　　科研項(xiàng)目合同受到公私法的雙重規(guī)制，并共同致力于實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新與社會(huì)科學(xué)繁榮，違背這一目標(biāo)，任何法律規(guī)制都將失去意義與正當(dāng)性。申言之，科研項(xiàng)目合同的法律規(guī)制目標(biāo)，既要維護(hù)科研人員的合法權(quán)益(即私人利益)，又要保護(hù)科研主管機(jī)關(guān)所代表的科研經(jīng)費(fèi)合同使用與實(shí)現(xiàn)科技政策目標(biāo)之雙重公益，并且不能僅僅只是兼顧公私利益，而是要在合同治理與法律規(guī)制中創(chuàng)造出更多的增量利益。亦即通過(guò)恰當(dāng)?shù)囊?guī)制方式并遵循合作共贏的原則，使科研人員獲得合理物質(zhì)報(bào)酬與學(xué)術(shù)聲譽(yù)、提高其科研能力，同時(shí)確保國(guó)家投入的科研經(jīng)費(fèi)得到合理使用，并最終在整體層次上提升國(guó)家的科技水平。

　　3.科研項(xiàng)目合同公私屬性融合的價(jià)值秩序

　　有效融合科研項(xiàng)目合同中的公私法屬性，關(guān)鍵在于合理處理科研經(jīng)費(fèi)財(cái)政管制與經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、科研自由權(quán)之間的價(jià)值次序。我們以為，盡管科研經(jīng)費(fèi)屬于公共財(cái)政支出，但政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的治理依舊不能被視為其履行國(guó)家公務(wù)而與常規(guī)性的公共財(cái)政治理相提并論。科研人員雖然接受政府的科研經(jīng)費(fèi)資助，并以完成相應(yīng)的科研任務(wù)為對(duì)價(jià)，但科研活動(dòng)的開(kāi)展以及科研任務(wù)能否完成，需要以充分尊重科研人員的相關(guān)權(quán)利為前提條件?？蒲腥藛T不能從科研活動(dòng)中獲得合理的物質(zhì)報(bào)酬，則難以激發(fā)其科研積極性;其經(jīng)費(fèi)使用權(quán)受到不合理的拘束，科研活動(dòng)則難以有效展開(kāi);而無(wú)科研自由，又必然直接影響科研項(xiàng)目合同的履行效果。當(dāng)然，科研人員的相關(guān)權(quán)利亦需有其內(nèi)在與外在的制約，不受限制的權(quán)利不僅會(huì)觸及科學(xué)倫理底線，更有可能異化為科研腐敗，因而科研主管機(jī)關(guān)基于科研經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)政屬性及對(duì)公共利益的維護(hù)，必須對(duì)科研權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤?/span>

　　三、科研項(xiàng)目合同定性與科研經(jīng)費(fèi)治理

　　科研項(xiàng)目合同作為一種新的合同說(shuō)明模式，理論基礎(chǔ)上蘊(yùn)涵著既應(yīng)遵循又要調(diào)和市場(chǎng)規(guī)律、財(cái)政規(guī)律、科研規(guī)律并實(shí)現(xiàn)三者內(nèi)在統(tǒng)一的本質(zhì)要求?？蒲薪?jīng)費(fèi)的治理既不能被科研項(xiàng)目合同的公法屬性過(guò)度吞噬，也不能全部淹沒(méi)于其私法屬性之中，而是應(yīng)該按照科研項(xiàng)目合同的公私法屬性以及公私法融合的內(nèi)在機(jī)理予以實(shí)施。

　　(一)公法之治：科研權(quán)力的正當(dāng)行使與科研經(jīng)費(fèi)的合理干預(yù)

　　科研經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)遵循的財(cái)政規(guī)律及經(jīng)費(fèi)投入使用所反射出科研規(guī)律的“高風(fēng)險(xiǎn)性”或“不確定性”，構(gòu)成了政府權(quán)力干預(yù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。政府對(duì)科研項(xiàng)目合同踐行過(guò)程的干預(yù)，目的僅為執(zhí)行合同簽訂過(guò)程中所達(dá)成的允諾，保護(hù)合意雙方的合同期望，即意思表示內(nèi)容所最終指向的科研項(xiàng)目所承載的科研成果與公共利益。這就要求政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的干預(yù)不能過(guò)于苛刻，而應(yīng)以科研項(xiàng)目合同中的最高真意為導(dǎo)向，建立科研經(jīng)費(fèi)合理干預(yù)與科研權(quán)力正當(dāng)行使的公法治理體系，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目合同中所涵載的公共利益的最優(yōu)化表達(dá)。

　　(二)私法之治：科研權(quán)利的充分尊重與科研自由的有效保障

　　科研項(xiàng)目治理是一種尊重市場(chǎng)規(guī)律與科研規(guī)律下的契約式平等合作治理，即意思表示應(yīng)依托科研規(guī)律的走向，以此來(lái)確定當(dāng)事人之間的合作治理關(guān)系，明確合作雙方互為承擔(dān)對(duì)應(yīng)的負(fù)擔(dān)給予、作為或不作為的義務(wù)。這種合科研規(guī)律性基礎(chǔ)上的雙方合意，一方面應(yīng)充分尊重科研人員的意志空間與權(quán)利表達(dá)，另一方面應(yīng)強(qiáng)調(diào)關(guān)注當(dāng)事人之間合意的實(shí)際結(jié)果。審視當(dāng)下我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)治理體系，依舊沉湎于以政府權(quán)力為導(dǎo)向，造成科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算及其執(zhí)行往往與科研活動(dòng)需要相沖突，不可否認(rèn)這是導(dǎo)致當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)被違規(guī)使用的重要原因之一。如何建立科研權(quán)利被充分尊重與科研自由得到有效保障的私法治理體系，以營(yíng)造舒暢的科研活動(dòng)氛圍和優(yōu)良的科研激勵(lì)環(huán)境，是科研經(jīng)費(fèi)私法之治的核心問(wèn)題之所在。

　　結(jié) 語(yǔ)

　　為鞏固科研經(jīng)費(fèi)管理改革已取得的成果，保證改革的統(tǒng)一性、權(quán)威性，明確科研管理職能部門的權(quán)力界限以及科研人員的權(quán)利與義務(wù)，并進(jìn)一步突破改革中所遇到的困境，國(guó)家立法機(jī)關(guān)有必要在現(xiàn)有相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)治理作出統(tǒng)一的立法。而只有清晰梳理科研項(xiàng)目合同中復(fù)雜的法律關(guān)系，才有可能確立正確的立法導(dǎo)向，最終達(dá)到保護(hù)廣大科研人員權(quán)利、推動(dòng)我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展與哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮之目的。