加強(qiáng)黨對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員 莫紀(jì)宏

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位來(lái)賓大家下午好!很高興有這樣的機(jī)會(huì)對(duì)黨的十九大報(bào)告所提出的加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)談點(diǎn)看法。

　　我領(lǐng)到接到這個(gè)發(fā)言任務(wù)以后仔細(xì)查閱了一些材料，覺(jué)得這個(gè)題目有特定的內(nèi)涵，為什么我們不說(shuō)加強(qiáng)黨對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呢?而用了加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)詞呢?我個(gè)人覺(jué)得這里面有很大差異，需要我們?cè)诰唧w行動(dòng)方案上采取不同的措施。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，深化依法治國(guó)實(shí)踐的一項(xiàng)重要措施，就是要成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這一重要講話精神為下一步全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作奠定了牢靠的領(lǐng)導(dǎo)組織體制的保障，為法治中國(guó)建設(shè)指明了前進(jìn)的方向，同時(shí)也為深化依法治國(guó)的實(shí)踐提出了一系列重大的理論和實(shí)踐課題，必須要認(rèn)真加以對(duì)待。因此，要以成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組為契機(jī)，建立健全對(duì)法治中國(guó)建設(shè)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制和制度。

　　下面我從四個(gè)方面談?wù)剬?duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。為什么要對(duì)法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)呢?我個(gè)人認(rèn)為，這個(gè)法治中國(guó)建設(shè)，它相對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有更加具體的指向性。我們?cè)诮ㄔO(shè)法治中國(guó)的過(guò)程當(dāng)中，時(shí)間表、路線圖還有空間范圍方面都有明確的要求。法治中國(guó)建設(shè)是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。作為一個(gè)系統(tǒng)工程，不能單兵突進(jìn)，也不能僅僅抓某些方面，必須要把它作為一個(gè)整體實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這樣我們才能按部就班，才能有計(jì)劃分步驟地有效推進(jìn)。那么為什么說(shuō)法治中國(guó)建設(shè)是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程呢?這就要從法治中國(guó)建設(shè)的源頭來(lái)看。黨的十五大報(bào)告首次將依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家明確寫(xiě)入了執(zhí)政黨報(bào)告，并且在1999年現(xiàn)行憲法第三次修改的時(shí)候，又把這個(gè)寫(xiě)到憲法里去了，這樣就使得依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成了黨的政策和國(guó)家憲法法律雙輪驅(qū)動(dòng)的時(shí)代主題。這就給我們提出一個(gè)任務(wù)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，法治國(guó)家的內(nèi)涵是什么?法治國(guó)家是一個(gè)比較抽象的價(jià)值概念，它要通過(guò)具體時(shí)空表現(xiàn)出來(lái)。所以，2013年1月7日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)政法工作電視電話會(huì)議之前有一個(gè)明確指示，要全面推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)的建設(shè)，他明確提出了法治中國(guó)的概念。當(dāng)時(shí)包括我們法學(xué)界在內(nèi)的很多人對(duì)這個(gè)概念還沒(méi)有完全理解，認(rèn)為法治國(guó)家已經(jīng)是一個(gè)明確的目標(biāo)概念，再提法治中國(guó)意義不是很大。我當(dāng)時(shí)在認(rèn)真深刻領(lǐng)會(huì)理解習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神的基礎(chǔ)上，寫(xiě)了幾篇文章力主使用法治中國(guó)這個(gè)概念。我個(gè)人認(rèn)為法治中國(guó)的概念和法治國(guó)家有聯(lián)系但是又有獨(dú)特的內(nèi)涵，法治中國(guó)具象了法治國(guó)家，指向了法治國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)所有的目標(biāo)，相對(duì)法治國(guó)家來(lái)說(shuō)，法治中國(guó)有更明確的時(shí)空指向性。正因?yàn)榉ㄖ沃袊?guó)這個(gè)概念對(duì)于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家來(lái)說(shuō)具有時(shí)空意義上的指引作用，所以法治中國(guó)的概念一經(jīng)提出就受到了執(zhí)政黨高度重視。2013年11月12日黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》當(dāng)中第九個(gè)重要議題就是要“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”。

　　在第九個(gè)議題當(dāng)中，法治中國(guó)建設(shè)既有原則性要求還有具體的制度安排，這樣就使得法治國(guó)家目標(biāo)能夠落地，解決了法治國(guó)家在具體時(shí)空形態(tài)上怎么體現(xiàn)出來(lái)的理論難題。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》又進(jìn)一步闡明了全面依法治國(guó)工作的復(fù)雜性，習(xí)近平總書(shū)記在關(guān)于《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》的說(shuō)明中，進(jìn)一步地明確指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)深刻而廣泛的革命，需要付出長(zhǎng)期艱苦的努力。所以，應(yīng)該說(shuō)用法治中國(guó)建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家這個(gè)價(jià)值目標(biāo)的具體方案意義重大。我覺(jué)得這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，在運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程當(dāng)中所采取的戰(zhàn)略部署，而且是一個(gè)確實(shí)有效的戰(zhàn)略步驟。

　　黨的十九大報(bào)告對(duì)法治中國(guó)建設(shè)有了進(jìn)一步的要求，除了明確提出要成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之外，另外還從不同的方面對(duì)法治中國(guó)建設(shè)怎么來(lái)推進(jìn)，怎么來(lái)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)也做出了一些安排和部署。首先，就是在時(shí)空方面，對(duì)于法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)什么時(shí)候形成產(chǎn)生了一種新的表述，把它和中國(guó)特色社會(huì)主義，還有我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣?huì)之后實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略兩個(gè)階段結(jié)合起來(lái)，要求在2020年到2035年這個(gè)時(shí)間段要基本建成法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，要讓三個(gè)法治目標(biāo)狀態(tài)一同實(shí)現(xiàn)。另外，法治中國(guó)建設(shè)，在空間上的內(nèi)涵也得到了豐富和發(fā)展。法治中國(guó)是主權(quán)概念，具有地理特色，意味著在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土上，法治中國(guó)的價(jià)值目標(biāo)對(duì)所有空間都是適用的，不僅僅是中央這個(gè)層面適用，地方也適用，地方也要搞好地方法治建設(shè)。另外我們的特別行政區(qū)，也不能排斥在法治中國(guó)建設(shè)之外。所以說(shuō)，我們也要按照法治中國(guó)建設(shè)這樣一個(gè)要求，來(lái)呼喚依法治港、依法治澳等等，這就是說(shuō)要在法治中國(guó)建設(shè)的旗幟下具體推進(jìn)各項(xiàng)法治工作。法治中國(guó)建設(shè)特別行政區(qū)也不能缺位，這也是我2014年4月15號(hào)在香港與占中發(fā)起人對(duì)話的時(shí)候著重強(qiáng)調(diào)的。過(guò)去我們強(qiáng)調(diào)要一國(guó)兩制、港人治港、澳人治澳，但是前提必須是依法治港、依法治澳，現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家都在搞依法治國(guó)，憑什么中國(guó)范圍內(nèi)的某一個(gè)地方行政區(qū)域可以缺位呢?所以，依法治國(guó)的價(jià)值要求應(yīng)該推廣到中華人民共和國(guó)主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的所有地方，包括我們海外的公民還有大海上的中國(guó)航船等等，這是完全適用的。所以我個(gè)人認(rèn)為法治中國(guó)建設(shè)，這是一個(gè)抓手，是法治國(guó)家建設(shè)的行動(dòng)抓手。

　　第二，我考察了一下地方各級(jí)依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組成立和運(yùn)行的情況，它們的成立，總的來(lái)說(shuō)，完善了地方法治，為法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了經(jīng)驗(yàn)?！岸濉逼辗ㄒ?guī)劃實(shí)施期間，各個(gè)地方開(kāi)始把普法和依法治理結(jié)合起來(lái)，實(shí)踐中并且形成了幾種模式，有的地方把普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，特別是辦公機(jī)構(gòu)放在人大常委會(huì)下面;有的是設(shè)在在黨委政法委下面;有的設(shè)在司法行政部門(mén)下面，不一樣。但實(shí)際上我們發(fā)現(xiàn)這四種模式有它各自的優(yōu)點(diǎn)也有它各自的缺點(diǎn)，所以，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》當(dāng)中講到要加強(qiáng)全面依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》的要求，在全國(guó)范圍內(nèi)都成立了各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人牽頭的依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣，地方各級(jí)黨委就從組織領(lǐng)導(dǎo)體制上完成了黨對(duì)全面依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制制度構(gòu)建任務(wù)。

　　第三，成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，符合法治中國(guó)建設(shè)的大方向。這次黨的十九大報(bào)告明確講要在中央設(shè)立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，這個(gè)制度安排順應(yīng)了法治中國(guó)建設(shè)的基本要求。過(guò)去我們?cè)诜ㄖ沃袊?guó)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，在地方法治建設(shè)方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但是一直缺少全國(guó)層面這樣一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。所以，我們?cè)谌嬉婪ㄖ螄?guó)過(guò)程當(dāng)中推行的很多大政方針，雖不能說(shuō)各吹各的調(diào)，但確實(shí)有很多差異，這些差異就需要我們來(lái)集中加以領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)。而在中央層面法治建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域中，有時(shí)候也會(huì)發(fā)現(xiàn)不同領(lǐng)域雖不能說(shuō)存在著隔閡，但可以說(shuō)有一些縫隙。我們的立法一直是全國(guó)人大在管，依法行政、建設(shè)法治政府國(guó)務(wù)院在管，政法工作是中央政法委在管，各個(gè)領(lǐng)域還不能做到完全協(xié)調(diào)一致，這一局面不能完全適應(yīng)法治中國(guó)建設(shè)的要求。所以，這次黨的十九大報(bào)告明確提出來(lái)，要在中央成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組。我個(gè)人認(rèn)為這一制度安排有幾個(gè)優(yōu)勢(shì)，一是可以統(tǒng)籌中央層面各個(gè)領(lǐng)域的法治工作，減少?zèng)_突和差異;二是成立這樣一個(gè)中央層面的領(lǐng)導(dǎo)小組有利于建立全國(guó)范圍內(nèi)全面依法治國(guó)各項(xiàng)法治工作上下統(tǒng)一和有機(jī)協(xié)調(diào)的總的領(lǐng)導(dǎo)體制，這樣就使得省里面的、市里面的、縣里面成立的各種依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組都有了一個(gè)統(tǒng)一的聲音，執(zhí)行統(tǒng)一的政策?？梢杂芍醒肴嬉婪ㄖ螄?guó)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)把握大方向，統(tǒng)領(lǐng)全局。

　　應(yīng)該來(lái)說(shuō)，黨的十九大報(bào)告，提出要在中央層面成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組我覺(jué)得是非常及時(shí)的，順應(yīng)了我們建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的各項(xiàng)要求。

　　第四，加強(qiáng)法治中國(guó)建設(shè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，除了要在中央層面建立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還要著重解決這個(gè)機(jī)構(gòu)的科學(xué)功能問(wèn)題。建立機(jī)構(gòu)不是目的，建立機(jī)構(gòu)要解決功能，功能是什么?在中央層面怎么樣對(duì)全面依法治國(guó)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，我認(rèn)為關(guān)鍵就是要發(fā)揮自身的統(tǒng)籌作用。黨的十八屆四中全會(huì)《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》明確指出，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程各方面，是我們國(guó)家社會(huì)主義法治建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，這樣就要求在中央層面成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組在全面依法治國(guó)中統(tǒng)攬全局的作用。

　　具體說(shuō)首先就是要實(shí)現(xiàn)黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》當(dāng)中講的堅(jiān)持“三個(gè)統(tǒng)一”，要把依法治國(guó)、依法執(zhí)政統(tǒng)一起來(lái)，要把人大政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、乃至將要全面設(shè)置的監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職能和開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，要把制定憲法、修改憲法、解釋?xiě)椃ㄍh在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，這個(gè)任務(wù)就應(yīng)該由中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)統(tǒng)籌。

　　第二要堅(jiān)持“四個(gè)善于”原則，中央層面的全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組要著重解決如何把黨的政策轉(zhuǎn)化成國(guó)家法律，這是一個(gè)大的方針;怎么把黨中央推薦的人員選派到人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)中去;怎么樣來(lái)解決立法過(guò)程當(dāng)中的重大理論問(wèn)題、實(shí)踐問(wèn)題;怎么樣解決過(guò)去我們想解決而不能解決的問(wèn)題等等，這些都是全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在中央層面這個(gè)小組所要完成的任務(wù)。

　　第三個(gè)是中央層面全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組還可以監(jiān)督法治體系的建設(shè)。十九大報(bào)告當(dāng)中明確提出，全面依法治國(guó)的總目標(biāo)就是要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。在黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)講了，法治體系在實(shí)踐層面包括五個(gè)方面，法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這五個(gè)體系怎么建設(shè)?相互什么關(guān)系是什么?這都是在中央層面才能解決的重要事項(xiàng)。

　　總之，中央層面成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，就是要站在中央的高度看待全面依法治國(guó)如何統(tǒng)籌的問(wèn)題，要在全面依法治國(guó)總目標(biāo)的指引下，對(duì)全面依法治國(guó)涉及到的各項(xiàng)具體法治工作進(jìn)行宏觀性、政策性的協(xié)調(diào)指導(dǎo)，著力解決重大的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題，著力解決過(guò)去想解決而沒(méi)有解決的問(wèn)題，要真正地起到全面依法治國(guó)定海神針的作用。

　　以上就是我的一些不成熟的觀點(diǎn)，歡迎各位領(lǐng)導(dǎo)和來(lái)賓批評(píng)指正，謝謝大家!