尊敬的各位領(lǐng)導，各位師友，大家下午好！感謝主辦方給我這次機會。我匯報的題目是《從共謀走向共治：中國基層治理法治化的困境與路徑——基于公路貨運超限超載治理的實踐考察》。題目比較長，從題目中可以看到本文的思路。我認為中國基層法治化困境是共謀，出路是共治，本文限定題域在基層公路，實證來源也是基層公路。

　　第一部分，提出問題。本文以河北、河南、山東等地公路貨運執(zhí)法領(lǐng)域的“年票”和“月票”問題個案作為研究的切入點，將之稱為基層治理中的公私共謀的現(xiàn)象。這一共謀格局的基本邏輯內(nèi)含四個子命題：一，公路車輛運營者的超載、超限行為的違法；二，公路貨運執(zhí)法者“以罰代管”、“罰而不管”的行為違法；三，執(zhí)法者以“包期罰款”的方式鼓勵相對人繼續(xù)違法，而且在“包期罰款”的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，罰款行為在先，違法行為在后；四，雙方合作違法，上級監(jiān)督檢查機制被阻卻，司法審查機制被阻卻，違法局面得以長期穩(wěn)定存續(xù)。

　　第二部分，共謀關(guān)系的過程梳理，揭示法治困境的生成演變機理。共謀關(guān)系形成的前提是“違法過?！?，在初步形成階段，作為行政執(zhí)法者首先發(fā)出利誘型和威逼型試探性的要約，相對人同意后，共謀關(guān)系的初步形成。在共謀關(guān)系的擴大發(fā)展階段，初次合作博弈之外的其他貨物運輸者加入，也出現(xiàn)了其他行政執(zhí)法主體的聯(lián)合；共謀雙方的克制：雙方都采取了克制的措施，一方面貨運運營者保持一定的超載限度，在限定時間段、特定的路段通行，另一方面，執(zhí)法部門的罰款也保持在運營者能夠承受的范圍內(nèi)；進一步，中介組織出現(xiàn)了，一方面，中介組織將分散的信息加以集聚，節(jié)約交易費用；另一方面，有利于減少市場不確定性，降低交易風險。在共謀關(guān)系的鞏固強化階段，上級行政主體對于基層公路執(zhí)法者采取一種縱容和默許的態(tài)度。

　　第三部分，共謀關(guān)系的結(jié)構(gòu)分析，試圖深入到共謀主體內(nèi)部探求他們互動關(guān)系，探尋法治困境的主要原因。第一，由于道義優(yōu)勢，組織優(yōu)勢，信息優(yōu)勢，執(zhí)法者在共謀關(guān)系的形成中居于支配性地位。第二，上文所述，共謀形成的前提是“違法過剩”，這一前提是執(zhí)法者造成的。執(zhí)法者的寬松執(zhí)法，看似降低了個體貨物運輸者的運輸成本，但對整個行業(yè)而言，實則變相鼓勵車輛超載，等于縱容甚至鼓勵了運輸價格的不正當競爭，導致市場退出機制在某種程度上失靈，違法運輸普遍存在，這是共謀關(guān)系得以形成的邏輯前提。第三，行政主體的逐利動機是共謀發(fā)生的主引擎。貨運經(jīng)營者作為市場主體具有逐利動機很正常，但是行政主體作為專業(yè)的執(zhí)法者和發(fā)揮公共職能的組織具有逐利動機便不甚妥當?；鶎訄?zhí)法人員的趨利邏輯主導了基層公路執(zhí)法組織的行動。

　　共謀關(guān)系在本質(zhì)上由行政主體單方面主導，這種非均衡性共謀關(guān)系構(gòu)成了“共謀”的悖反。因此，與其說權(quán)利與權(quán)力的雙方面共謀，不如說是權(quán)力對權(quán)利的單方面“俘獲”。規(guī)制俘獲理論對于本文的單方主導的共謀關(guān)系的分析具有反向的鏡鑒意義。在中國的基層治理中，由于法律制度不健全、執(zhí)法者權(quán)力肆意程度較高，社會組織、利益集團發(fā)育不完全，執(zhí)法相對人個體化的組織性力量、法治觀念和權(quán)利意識較弱，與規(guī)制俘獲相反向度的“執(zhí)法權(quán)力者俘獲權(quán)利主體”的現(xiàn)象觸機便發(fā)，禍生肘腋。共治部分本文提出必須擇取建構(gòu)行政權(quán)力三維制約結(jié)構(gòu)的法治化路徑，在個人——社會——國家的框架下推進多元主體合作治理，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、公民自治良性互動。

　　共治第一個維度，走向共治的個人之維：通過激活權(quán)利主體性夯實治理法治化基礎(chǔ)。重點在于，激活權(quán)利的主體性，即自主性、自覺性、自為性和自律性。行政相對人以及其他利害關(guān)系人并非行政主體行使裁量權(quán)的接受者和承受者，而毋寧是裁量權(quán)行使過程的參與者、競爭者和監(jiān)督者，能動的雙方在規(guī)范的場域內(nèi)，通過制度性的相互掣肘，形成對峙的態(tài)勢，從而實現(xiàn)結(jié)構(gòu)均衡。一旦承認上述前提，法律實施、執(zhí)法的過程、權(quán)力的運行就會成為一個信息分享、知識交流、利益競爭、相互制約的過程。利益激勵和信息均衡機制背后，隱設(shè)了一個基本的追問，即理性認知如何轉(zhuǎn)化為實際行動。只有當法律規(guī)范為行動者所理解和認同，并經(jīng)選擇成為行動的實際根據(jù)時，法律規(guī)范本身便取得了現(xiàn)實的形態(tài)，權(quán)利和義務便可以得到實現(xiàn)。最重要和最根本的還是價值觀念層面的法治理念和權(quán)利意識的培養(yǎng)。這一舉措注定是長期的、艱巨的、基礎(chǔ)性的社會工程，在短期內(nèi)并不能產(chǎn)生立竿見影的效果。

　　第二個維度，走向共治的社會之維：通過權(quán)利集合強化行業(yè)自律制約行政權(quán)力。前文所述，執(zhí)法人員背后是一個龐大的行政系統(tǒng)、高度形式化的理性組織，個體化的權(quán)利者即政相對人面對的是一個“組織的黑箱”，依靠巨大力量組織力量俘獲個體化的權(quán)利者，猶如探囊取物，唾手可得。如何通過組織對抗組織是上部分未竟之業(yè)，此部分接續(xù)其討論。共治的社會之維，強調(diào)通過權(quán)利集合強化行業(yè)自律制約行政權(quán)力，其法理基礎(chǔ)是社會制約權(quán)力理論。非政府組織的構(gòu)建和社會中間層團體的發(fā)育不僅通過有組織的、體系化的、規(guī)模化的自治和獨立確證了人體化的人作為自主、自治、負責、參與的理性主體的價值，而且對于國家權(quán)力的參與、分享和制約，以社會權(quán)力制約國家權(quán)力具有重要意義。

　　第三個維度，從長期來看，必須通過激活個體化權(quán)利的主體性才能從根本上改變既有的社會治理結(jié)構(gòu)，必須通過組織化的權(quán)利集結(jié)才能為行政治理法治化提供社會助推力，但在短期，必須強化權(quán)力與權(quán)力之間的制約機制，才能在個人——社會——國家的框架下，有效推進多元主體合作治理。在走向共治的國家維度上，通過行政公益訴訟制度破解司法失靈的法治困境。一方面，在司法程序中行政相對人的程序性權(quán)利得以張揚，另一方面，司法權(quán)制約行政權(quán)，為權(quán)利意識的覺醒和力量的發(fā)展營造并創(chuàng)造了空間和契機。在共治的國家維度上，另一方面，要強化行政自制的義務自覺和行政法治的功能擔當。在法理上，執(zhí)法者具有更高的守法義務，這不僅是一項法律（實定法）義務，更是一項道德（自然法）義務。在根本上，必須消除執(zhí)法主體的逐利性，打破執(zhí)法人員的個人收入、執(zhí)法組織的部門收入和地方政府的財政收入的利益一致性。行政自我規(guī)制并非強調(diào)與法治體系中的“行政自留地”，與之相應，立法上合理的法律制度設(shè)計和司法適度的權(quán)力制約與信息反饋，是行政機關(guān)自我規(guī)制的必要前提。

　　結(jié)語：國家公權(quán)力之間的制約機制為公民權(quán)利發(fā)育和成長營造了空間并創(chuàng)造了契機，是當下相對即時可行的措施；從長遠和根本來看，必須培育公民法治觀念和權(quán)利意識以支撐司法權(quán)、制約行政權(quán)，并通過權(quán)利的集結(jié)和公民的組織化增強權(quán)利對行政權(quán)力監(jiān)督和制約。從共謀走向共治，在法治的悖反與回歸中，突顯出人民主體和權(quán)利本位的意涵。

　　公權(quán)制約，私權(quán)張揚，這是三十年前權(quán)利本位理論在當下中國時代的意義。

　　謝謝！