今年50歲的馬懷德，是當(dāng)今中國(guó)法學(xué)界最活躍、最受關(guān)注的學(xué)者之一。

　　早在1993年，28歲時(shí)，馬懷德完成了國(guó)家賠償法領(lǐng)域的論文，成為全國(guó)第一位行政訴訟法學(xué)博士。之后的學(xué)術(shù)與教學(xué)生涯中，馬懷德以扎實(shí)的學(xué)術(shù)水平和教學(xué)能力，贏得了學(xué)界認(rèn)可。33歲時(shí)，馬懷德被聘為教授，35歲已是博導(dǎo)。

　　多年來，馬懷德直接指導(dǎo)碩士研究生60余名、博士研究生27名，學(xué)生中相當(dāng)一部分已經(jīng)成為享譽(yù)學(xué)界的青年才俊或?qū)崉?wù)部門的業(yè)務(wù)骨干。

　　2005年，馬懷德還曾為中央政治局第27次集體學(xué)習(xí)講授“行政管理體制改革和完善經(jīng)濟(jì)法律制度”。

　　而如今，他身兼中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)等多項(xiàng)職務(wù)。

　　這樣一個(gè)法學(xué)界的佼佼者，一路走來，對(duì)中國(guó)改革開放以來的法治進(jìn)程有著切身的體會(huì)與獨(dú)到的觀察。

　　法治建設(shè)的參與者

　　改革開放30年來，中國(guó)的法治建設(shè)取得了明顯的成績(jī)。馬懷德對(duì)此有深刻的認(rèn)識(shí)。在他看來，全社會(huì)的法治觀念、法律意識(shí)都明顯增強(qiáng)，是最大的變化。

　　30年前，很少有人知道依法行政的基本要求和法治政府的內(nèi)涵。

　　“長(zhǎng)期的人治傳統(tǒng)造就了人治思維，對(duì)法治相當(dāng)陌生，根本談不上普及法治觀念。因?yàn)楫?dāng)時(shí)缺乏這種認(rèn)識(shí)，也沒有普遍接受這種觀念?！瘪R懷德說。

　　30年來，通過“六五普法”等普法活動(dòng)和各方面的努力，領(lǐng)導(dǎo)干部在觀念上、認(rèn)識(shí)上有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。普通公眾維權(quán)的熱情日益高漲，公民意識(shí)、參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)都有了明顯增強(qiáng)。

　　除了社會(huì)法治觀念的轉(zhuǎn)變和進(jìn)步之外，馬懷德認(rèn)為，法律制度的健全與完善是一個(gè)重要方面。

　　2011年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。馬懷德認(rèn)為，這就意味著以憲法為統(tǒng)帥的七個(gè)部門法，以及以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為層次的多級(jí)的立法體系已經(jīng)形成。

　　重點(diǎn)領(lǐng)域取得的實(shí)質(zhì)性的突破，是法治進(jìn)步的又一方面。比如，行政訴訟制度，在30年里從無到有，讓“民告官”不再困難。

　　在馬懷德看來，信息公開制度、執(zhí)法責(zé)任制、問責(zé)制的建立、審批制度改革、自由裁量權(quán)的約束等，都是重點(diǎn)領(lǐng)域制度上的突破，產(chǎn)生了初步效果。

　　在馬懷德的學(xué)術(shù)生涯中，目睹了30年來一些制度從無到有從小到大、從弱變強(qiáng)，一些意識(shí)、觀念越來越深入，越來越普及。

　　對(duì)他來講，目睹法治進(jìn)步只是一個(gè)方面，他更是通過實(shí)際行動(dòng)親身參與了法律制度的建設(shè)，是法制建設(shè)的一個(gè)積極參與者。

　　作為行政法領(lǐng)域的權(quán)威專家，馬懷德直接參與了多部法律的起草工作。通過這些參與，他對(duì)中國(guó)立法有了深刻的認(rèn)識(shí)。

　　在馬懷德看來，立法實(shí)際上是人民意愿的一種反映，是把人民意志、執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化成規(guī)范的過程。這個(gè)過程涉及到制度的改革、制度的建立，它對(duì)原有的體制、原有制度會(huì)產(chǎn)生重大影響。

　　立法過程中阻力是免不了的，因此，任何制度的確立過程中本身就是突破重重阻力，搭建新的制度體系的一個(gè)過程。

　　馬懷德先后參與了《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》的制定。

　　“每參與一部法律的起草，都能夠切身感受到權(quán)力不愿意接受約束和控制的一種慣性思維，任何權(quán)力都不希望被約束，被控制。”馬懷德說。

　　馬懷德認(rèn)為：“立法過程中，你能明顯感覺到，對(duì)于制度約束，行政機(jī)關(guān)剛開始普遍都存在一種排斥心理，不愿意受約束，受監(jiān)督?！?/span>

　　“隨著時(shí)間推移，也有行政機(jī)關(guān)開始接受、認(rèn)同立法的約束和規(guī)范，甚至也意識(shí)到制度的約束對(duì)于行政機(jī)關(guān)依法行政帶來的好處和作用?！瘪R懷德認(rèn)可行政機(jī)關(guān)近年來的表現(xiàn)。

　　法治政府的推動(dòng)者

　　從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，馬懷德先后擔(dān)任過十幾個(gè)部委、省市和最高人民法院、最高人民檢察院等機(jī)關(guān)的法律顧問或咨詢委員。

　　如今，他還是中紀(jì)委特邀監(jiān)察員和公安部特邀監(jiān)督員。就在前幾天，他又擔(dān)任了國(guó)務(wù)院深化醫(yī)藥改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員，出席了劉延?xùn)|副總理主持的座談會(huì)。

　　在這過程中，馬懷德的體會(huì)是各級(jí)政府，甚至一些黨委對(duì)法律顧問專家委員的工作越來越重視，參與決策咨詢和監(jiān)督的機(jī)會(huì)越來越多。

　　早在俞正聲當(dāng)建設(shè)部部長(zhǎng)時(shí)，馬懷德就已是部里的法律顧問，并一直延續(xù)至今。

　　住建部的工作比較細(xì)，幾乎所有重大的、疑難的、比較復(fù)雜的法律問題都會(huì)通過書面、電郵、電話等方式咨詢或者征求意見，有時(shí)還會(huì)登門咨詢。

　　馬懷德的有些建議對(duì)政府的決策產(chǎn)生了一定影響，而他本人也通過參與這些咨詢顧問活動(dòng)，從另外一個(gè)角度了解社會(huì)和法治發(fā)展的實(shí)際問題。

　　馬懷德認(rèn)為，這是法學(xué)學(xué)者了解實(shí)際，參與法治實(shí)踐并且互動(dòng)的一個(gè)很好的平臺(tái)和機(jī)會(huì)。他被廣東佛山市連續(xù)聘任了三屆政府顧問，是唯一三屆都連任的顧問。他認(rèn)為，佛山是改革開放的前沿地帶，很多法律問題確實(shí)值得研究。

　　2005年，中國(guó)政法大學(xué)成立了法治政府研究院，是北京現(xiàn)有的60多個(gè)重點(diǎn)研究基地中唯一的法學(xué)研究基地，馬懷德?lián)卧洪L(zhǎng)。

　　基地成立以來，接受了上百項(xiàng)政府委托開展的法治政府方面的理論研究和對(duì)策研究，做出了很多研究報(bào)告和咨詢建議。

　　這些對(duì)策建議，有的得到過中央領(lǐng)導(dǎo)或省市領(lǐng)導(dǎo)的批示，有的轉(zhuǎn)換成政府部門的重要政策內(nèi)容。

　　2010年，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)起設(shè)立了“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”，是第一個(gè)由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立，依據(jù)科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公開的評(píng)選程序?qū)Ω骷?jí)行政機(jī)關(guān)在依法行政、建設(shè)法治政府方面的制度和措施進(jìn)行表彰的獎(jiǎng)項(xiàng)。

　　這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)迄今已經(jīng)評(píng)選了3次，影響在逐步擴(kuò)大。因?yàn)樗目陀^、公正和說服力，很多部委和省市政府非常重視這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)，并積極申報(bào)。

　　“作為一個(gè)研究者，我們發(fā)揮研究者的民間評(píng)價(jià)和激勵(lì)的作用，推動(dòng)法治政府建設(shè)，鼓勵(lì)法治政府領(lǐng)域的一些創(chuàng)新成果，并且通過這種評(píng)選的方式加以推廣，使之產(chǎn)生更大的影響，激勵(lì)了各級(jí)政府在法治政府建設(shè)方面去做更多的探索，形成更多的實(shí)踐成果?！瘪R懷德說。

　　2012年起，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院開始利用自身研發(fā)的“法治政府評(píng)估體系”，對(duì)地方政府法治政府建設(shè)情況進(jìn)行全面評(píng)估，這是馬懷德最早提出的“法治GDP”的具體實(shí)踐成果。至今已經(jīng)進(jìn)行了兩次大規(guī)模的評(píng)估，由此形成的評(píng)估報(bào)告也正式發(fā)布，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。很多未納入評(píng)估范圍的政府紛紛要求對(duì)他們進(jìn)行一次單獨(dú)評(píng)估，檢驗(yàn)其法治政府建設(shè)狀況。一段時(shí)間以來，馬懷德接到了好幾個(gè)這樣的政府“體檢”要求。

　　這個(gè)評(píng)估體系，經(jīng)過一年多的時(shí)間研發(fā)，有8個(gè)一級(jí)指標(biāo)，20多個(gè)二級(jí)指標(biāo)和60多個(gè)三級(jí)指標(biāo)，旨在對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)方面做一個(gè)系統(tǒng)的、全面的評(píng)價(jià)。

　　在接受民主與法制社記者專訪的前一天，馬懷德剛剛參加了預(yù)算法實(shí)施條例的論證。這一類法律、法規(guī)和規(guī)章草案的論證，馬懷德領(lǐng)導(dǎo)的法治政府研究院參與了近百部。

　　依法治國(guó)的思考者

　　法治是治國(guó)理政的基本方式，更是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。馬懷德一直在觀察，并且有著自己的思考。

　　“四個(gè)全面”是中央最新的戰(zhàn)略布局。在馬懷德看來，“四個(gè)全面”布局中，全面依法治國(guó)的作用尤為重要，因?yàn)樗粌H是手段、路徑，更是價(jià)值和目標(biāo)。

　　“法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不二法門。”馬懷德認(rèn)為，“中央之所以能夠重視法治，并且把它放在一個(gè)重大的戰(zhàn)略布局中去考慮，就是因?yàn)樗哂歇?dú)特的價(jià)值和作用?！?/span>

　　“‘全面推進(jìn)依法治國(guó)’是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的必由之路，對(duì)全面深化改革起到引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用，也是全面從嚴(yán)治黨的依靠，最關(guān)鍵的它是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志，是一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。”他說。

　　在馬懷德看來，法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重中之重。能否建成法治政府，是檢驗(yàn)全面依法治國(guó)建設(shè)成效的試金石。至于法治政府建設(shè)的重點(diǎn)，下一步首先要形成完備的法律規(guī)范體系，因?yàn)椤胺ㄖ握ǔ傻那疤崾且邢鄳?yīng)的法律制度”。

　　然而，有了法律制度，未必就可以實(shí)現(xiàn)完全的法治。馬懷德認(rèn)為，還應(yīng)該高度重視法律的實(shí)施問題和執(zhí)法問題。

　　馬懷德表示，現(xiàn)在問題可能主要出在執(zhí)法環(huán)節(jié)，有法律無法治、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象比較突出。

　　如何才能使法律得到很好的執(zhí)行?馬懷德認(rèn)為，這需要形成完備的法律規(guī)范體系，需要進(jìn)一步改革現(xiàn)在的行政執(zhí)法體制，提高執(zhí)法人員整體的水平和素質(zhì)能力，健全執(zhí)法的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，完善司法監(jiān)督和保障機(jī)制。

　　隨著國(guó)際交流及信息的現(xiàn)代化，中國(guó)對(duì)國(guó)外的法治狀況的了解，特別是實(shí)際運(yùn)行成效的認(rèn)識(shí)正在逐步深化。

　　這些年來，馬懷德去過美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等很多國(guó)家。國(guó)外的訪學(xué)和考察，給馬懷德留下了深刻的印象。

　　馬懷德認(rèn)為，中國(guó)和西方國(guó)家走過的法治道路不同，文化觀念和傳統(tǒng)影響也相去甚遠(yuǎn)。

　　就法治的基礎(chǔ)條件而言，中國(guó)全社會(huì)的法治觀念和法律意識(shí)還沒有達(dá)到西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的水準(zhǔn)。

　　“我們老百姓也好，領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員也好，都普遍存在信訪不信法，重關(guān)系、重人情、重金錢，不重視規(guī)則的潛意識(shí)。”馬懷德說，“人們常說中國(guó)是‘情與法’結(jié)合的社會(huì)，有時(shí)我們把情理、把關(guān)系放在更重要的位置，而法律規(guī)則的權(quán)威性、制度的權(quán)威性很容易被忽視。事實(shí)上，處不好關(guān)系、駁了什么人的面子比違反制度規(guī)則的后果更嚴(yán)重?！?/span>

　　“我們整個(gè)社會(huì)到處充斥著人治的影響，難以擺脫，現(xiàn)在提出搞法治，前提就是要消除人治。如果人治在一個(gè)社會(huì)起主導(dǎo)作用的話，那么法治就無法建立起來。”馬懷德說。

　　在馬懷德看來，中國(guó)法治的另一個(gè)短板在于制度體系的不夠完備。很多法律制度本身就存在沖突，法律規(guī)則不一致，導(dǎo)致執(zhí)法打架，多頭執(zhí)法，標(biāo)準(zhǔn)不一，結(jié)果不一。

　　回顧20多年的研究歷程，馬懷德表示，因?yàn)闀r(shí)間、精力有限，雖然有很多想法，但是很難完全落實(shí)到自己的研究和實(shí)踐工作中。

　　擔(dān)任了近10年副校長(zhǎng)，馬懷德負(fù)責(zé)很多行政工作，且以行政工作為主，所以用于研究教學(xué)工作的時(shí)間十分有限。

　　馬懷德對(duì)自己現(xiàn)在的這種狀態(tài)并不滿意。

　　“法治建設(shè)任務(wù)重時(shí)間緊，法治政府研究的新課題更是層出不窮?！瘪R懷德感嘆，“人的時(shí)間、精力畢竟是有限的，想做好很多事情不太可能，只能選一部分最重要的事情，把它做好?！?/span>

　　而對(duì)他來說，最重要的就是法治政府建設(shè)，尤其是把法治政府研究和實(shí)踐結(jié)合起來，通過理論研究和親身實(shí)踐，讓它逐步顯現(xiàn)成效，能夠真正為中國(guó)的法治政府建設(shè)發(fā)揮一點(diǎn)微薄的力量。