民族自治地方立法實效性之實證研究

北方民族大學法學院 張靜教授

　　【要報摘要】民族自治地方立法既是一個理論問題，更是一個實施的過程。民族自治地方既享有一般地方立法的權力，還獨享制定自治條例和單行條例的權力。不論一般性地方法規(guī)還是自治條例，其目的一是為保證國家法律能夠在民族自治地區(qū)得到順利實施，二是依法管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化等各項事務。基于實例調(diào)查分析，我們看到，在自治立法方面，五大自治區(qū)除了制定婚姻家庭變通條例外，自治條例至今未出臺，大量的立法工作集中在一般地方立法，雖地方特色逐步顯現(xiàn)，然實施效果欠佳。

　　北方民族大學法學院張靜教授的研究成果《民族自治地方立法實效性之實證研究》通過對個別民族自治地方的條例、規(guī)整的實施效果進行調(diào)研分析，總結經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，為提高民族自治地方立法質(zhì)量提出建議。

　　一、五大自治區(qū)自治條例未出臺，民族區(qū)域自治法體系尚不完善

　　1、1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》為民族地方立法的發(fā)展提供了動力，在此后的十年間，全國各個民族自治地方共制定自治條例134件，單行條例429件，變通或補充規(guī)定74件，而五大自治區(qū)的自治條例至今沒有頒布，使得民族區(qū)域自治制度體系存在缺損，究其原因，主要有以下四個方面的因素：第一，認為國家處于政治體制改革過程中，不確定因素較多，目前不具備制定自治條例的條件。第二，地方立法機構多數(shù)是被動工作，不愿意主動制定條例，避免產(chǎn)生“與中央爭權、爭利的嫌疑”，顧慮較多，等待中央指示。第三，面對敏感的民族問題，互相觀望，不愿為先。第四，有關自治條例的理論研究不夠充分，眾多的有關自治權的研究多數(shù)在“自治”方面做文章，對于結合本自治區(qū)域內(nèi)社會管理創(chuàng)新方面的研究和探索不夠。

　　2、建議：民族區(qū)域自治是中國獨創(chuàng)的一種解決民族問題基本制度，新中國成立60多年來，這一制度對于國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定的貢獻有目共睹。憲法、民族區(qū)域自治法、民族區(qū)域自治條例共同構成民族區(qū)域自治的法律體系，缺少任何一部分，這個體系都是不完整的。既然五大自治區(qū)自治條例的制定是一種必然，不如盡早組織力量著手研究并起草，鑒于五大自治區(qū)民族關系的復雜程度不一，可以先從廣西、寧夏等自治區(qū)進行試點，積累經(jīng)驗，提供范例。

　　二、總體上，民族自治地方立法在質(zhì)量有所提升，地方特色逐步顯現(xiàn)，但重立法而輕實效的情況依然存在。

　　1、民族自治地方大量的立法工作基本上都是屬于一般地方立法的范疇。2001年至2007年各民族自治地方的立法數(shù)量前所未有，從2008年后，本著“不抵觸，有特色，可操作”的原則制定地方法規(guī)，特別是結合本地區(qū)民族特點的，有關宗教事務管理條例(辦法)、少數(shù)民族非物質(zhì)文化保護條例(辦法)、畜牧業(yè)發(fā)展條例、生態(tài)環(huán)境保護實施辦法、條例等也成為近年來民族自治地方立法的亮點，統(tǒng)計顯示科教文衛(wèi)和生態(tài)環(huán)境保護領域的立法，在自治區(qū)立法總量中的比例，寧夏是18%，新疆是26%，內(nèi)蒙古是25%，西藏是5.2%，廣西是21%。

　　2、重視民族自治地方配套立法，更應重視法規(guī)的實施效果。法律的生命在于實施。不僅國家法律應當保證在民族自治地方有效實施，而且，民族自治地方的法規(guī)也應當?shù)玫綄嶋H執(zhí)行。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，首先，無論是執(zhí)法人員還是百姓，普遍認為，國家法律、地方的條例、法規(guī)太多，有重復規(guī)定的，也有意思相同而表述不一的，不具有專業(yè)知識的人很難逐條對照其中的差別，特別是上位法與地方法規(guī)規(guī)定不一時，當事人會在不同的法規(guī)中尋找對自己有利的條文，最終由裁判者選擇法條執(zhí)行。其次，在法院的案件裁判中，很少引用地方法規(guī)作為裁判的依據(jù)，僅在判定當事人的過錯時，將地方法規(guī)作為考慮的依據(jù)。

　　三、對于宗教事務糾紛處理程序及規(guī)則缺乏具體的操作性規(guī)定，工作人員普遍感到為難。

　　宗教事務糾紛是所有民族自治地方不可回避的重要問題。關于宗教事務糾紛的處理原則和程序，缺乏具體、操作性強的規(guī)定，工作人員普遍感到缺乏信心。主要在于糾紛處理結果涉及特殊群體的宗教情感乃至民族情感，處理恰當，民族和諧、社會穩(wěn)定，處理不當，迅速引發(fā)群體事件。處理宗教事務糾紛，不僅要熟悉國家法律，更要對特定宗教的歷史傳承和主要內(nèi)容比較熟悉，更要具有分析形勢，把控局勢的能力，不是所有的工作人員都具備處理宗教事務糾紛的能力和經(jīng)驗。特別是在中國的內(nèi)地省市，多少年來沒有發(fā)生過宗教事務方面的糾紛，缺乏經(jīng)驗和敏感的洞察力是普遍的現(xiàn)象?！蹲诮淌聞諚l例》僅規(guī)定由縣級以上人民政府宗教事務部門管理、協(xié)調(diào)宗教事務工作，但對糾紛協(xié)調(diào)處理的程序缺乏可操作的具體規(guī)范。

　　實踐中，工作人員普遍存在畏難和推諉的情況。第一，對于宗教事務糾紛的界定，多數(shù)人不清楚，難以準確判斷，往往畏手畏腳，不敢履行職責，通常的做法是層層上報領導處理。這種做法反而給信教群眾發(fā)出了錯誤的信息，讓一些信教群眾誤認為，只要涉及教民的事，只要有眾多教民參與，就一定能夠得到政府的高度重視，一定能夠得到更滿意的處理，于是，普通的交通事故、刑事案件、民事糾紛，也有可能以宗教糾紛事件解決，基層的工作人員在不敢承擔責任的情況下，常常提升糾紛的性質(zhì)和嚴重性，上報領導處理，影響糾紛的及時處理，發(fā)展下去，群眾遇事不會尋求司法途徑救濟權利，法官也不敢接手涉及信教群眾的糾紛案件，這不是法治社會應有之道，無益于法治國家的建立。第二，從《宗教事務條例》及地方相關法規(guī)的規(guī)定看，協(xié)商或者是調(diào)解是宗教事務糾紛處理的一個重要方式。但是，無論是國務院的《宗教事務條例》還是地方政府規(guī)整，對于協(xié)商的程序、協(xié)商的原則、協(xié)商人員的選擇和組成等都沒有明確的規(guī)定。協(xié)商是一種處理紛爭的方式，不是政治領域獨有的方式，在政治領域體現(xiàn)為一種民主形式，在行政執(zhí)法領域，特別是在民族宗教領域，協(xié)商同樣可以作為一種成本最低，更具親和力的方式。其顯著的優(yōu)勢在于可以避免僵硬執(zhí)法、最大限度體現(xiàn)政府誠意，把公共利益與個體利用放在同等重要的地位有利于促成紛爭的最終解決。制定細致，操作性強的協(xié)商規(guī)則，讓廣大基層工作人員便于掌握，能夠堅持依法協(xié)商處理宗教事務糾紛，不僅不會影響行政執(zhí)法的權威性，反而能夠激發(fā)各方主動解決紛爭的能動性，容易使紛爭得到較快的解決，有利于社會和諧。

　　四、生態(tài)保護立法受到民族自治地方立法的高度重視，真正發(fā)揮法規(guī)的實效，還需中央和地方共同努力。

　　1、有關《草原法》實施的配套立法普遍受到自治區(qū)的高度重視，但我們發(fā)現(xiàn)，有關《草原法》的配套立法主要存在以下問題：第一、與《草原法》的條文內(nèi)容重復過多，表態(tài)性質(zhì)的規(guī)定多，剛性規(guī)定和可操作性的規(guī)定少，對執(zhí)法者和廣大農(nóng)牧民而言不方便。第二，本應在條例中明確、細化的內(nèi)容，沒有落實，具體和可操作的措施少。第三、草原面積變化的情況不及時，至今一直沿用2000年普查的草原面積為基準數(shù)據(jù)。第四、違法案件多發(fā)，違法人員一沒錢，二沒身份證明，三沒聯(lián)系方式，基層執(zhí)法常常是強行抓扣羊只等，迫使違法者交罰款，執(zhí)法極易造成群體性對抗。而違法征用、征收、占用草原的主要是地方政府領導所為，草原監(jiān)管部門不敢查處。

　　2、建議：第一，有效保護草原，必須客觀分析草場所在地政府、居民真正保護草原的動力在哪里?生態(tài)保護受益區(qū)域支付的動力又在哪里?支付力度如何保障?我們認為：對于百姓而言，只有兩種情況會促使百姓實際保護草原，一是保護草原獲得的利益等于或者高于使用草場所產(chǎn)生的利益，二是違法放牧的成本高昂，不敢違法。對于地方政府官員，只有在執(zhí)法不利直接影響到其職位和晉級的情況下，才會產(chǎn)生實際效果，只有做到罰其所痛，才能有效遏制破壞草原的行為。第二，疏、堵并舉，提高制度之間的銜接與綜合效益的發(fā)揮才是提升草原保護力的最佳路徑。比如，《草原法》與畜牧業(yè)發(fā)展條例、禁牧封育條例、生態(tài)補償條例、生態(tài)移民條例等有效銜接，多措并舉，提高草原保護的實效性，實現(xiàn)草原生產(chǎn)價值和生態(tài)價值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　五、民族教育促進條例應當上升為國家法律。

　　1、發(fā)展少數(shù)民族教育，對于民族地區(qū)的發(fā)展和少數(shù)民族公民自身的發(fā)展，促進民族交融，無疑都是最佳路徑。國家對于少數(shù)民族教育方面的投入并不少，但投入的經(jīng)費主要用在校舍等基礎設施建設方面，少數(shù)民族公民普遍對于國家這種幫助和扶持的切身感受比較弱。如果民族教育基金以獎勵的方法給予招收少數(shù)民族學生的學校高于普通學生教育成本的經(jīng)費，既能達到鼓勵學校招收少數(shù)民族學生的目的，又能讓少數(shù)民族學生切實感受到黨和政府的幫扶，效果一定會更好。

　　2、民族中、小學校建立值得商榷。少數(shù)民族集中在一所或者幾所學校學習，在開展中文和少數(shù)民族語言雙語教學中，當然可以節(jié)約成本，提高效率。但我們認為，民族中小學校的建立，是否人為地讓少數(shù)民族學生相對集中，事實上，我們更應當鼓勵少數(shù)民族學生盡可能到普通學校上學，有助于提高中文的學習效果，更有利于各民族青少年之間的交往和了解。在雙語教學方面，應當是為自愿學習本民族語言的學生提供一種選擇的條件，同時應對采取措施獎勵積極學習少數(shù)民族語言的漢族學生。