公共政策制定應關(guān)注對婚姻家庭的影響

(另案：公共政策制定中的婚姻家庭視角)

“公共政策對婚姻行為與婚姻關(guān)系的影響研究”課題組

執(zhí)筆人：薛寧蘭

　　近三十年來，我國社會以快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化為特征，從典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型為以城市為核心的工業(yè)化社會，人口向低出生率、低增長率和低自然增長率轉(zhuǎn)型。而作為社會基本組織形態(tài)的家庭，其在結(jié)構(gòu)功能和內(nèi)部關(guān)系等方面也發(fā)生著重大變遷，小型化、少子化、獨居化成為我國家庭發(fā)展的主要趨勢。由此導致的家庭傳統(tǒng)功能弱化、家庭養(yǎng)老育幼及抵御疾病災害的負擔和風險增加，成為亟待關(guān)注的社會問題。

　　公共政策作為現(xiàn)代社會不可或缺的社會管理工具，對人們的行為選擇具有導向性功能，也對其切身利益分配發(fā)揮著重要作用。婚姻家庭問題的產(chǎn)生與解決與國家在特定階段發(fā)布的法律法規(guī)及政策密不可分。我國在各項公共政策制定過程中，應將婚姻家庭視角納入評估和考察公共政策的社會效應之中。 所謂“婚姻家庭視角 ”，就是將婚姻家庭作為公共政策設(shè)計的基本單位和關(guān)注點，政策內(nèi)容及其實施能夠促進或有利于家庭的功能發(fā)揮，以家庭團結(jié)和家庭教育來激發(fā)個人的進取精神。因此，一項政策能否促進家庭功能發(fā)揮，是否有利于婚姻家庭的和諧穩(wěn)定，是評價其是否具備或?qū)崿F(xiàn)了公共政策致力于實現(xiàn)社會公平價值目標的重要指標之一。

　　一、計劃生育政策

　　計劃生育政策，是上世紀七十年代以來，我國政府應對人口增長與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應矛盾所確立的一項規(guī)制性政策 。這一政策以家庭為主要實施場所，對人們的婚戀觀、生育決策、家庭結(jié)構(gòu)、家庭規(guī)模等有直接影響，是適用范圍最為廣泛的人口政策?，F(xiàn)行生育政策的內(nèi)容主要是：國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可要求安排生育第二個子女。2001年頒布實施的《人口與計劃生育法》使這一政策得以法律化和制度化。

　　計劃生育政策實施以來對我國城市居民的家庭結(jié)構(gòu)、家庭養(yǎng)老模式、家庭人際關(guān)系等產(chǎn)生了直接影響。當前，我國城市家庭規(guī)?？s小、家庭類型多樣化、空巢家庭增多、“失獨”家庭成為特殊的家庭類型;城市居民家庭傳統(tǒng)養(yǎng)老模式發(fā)生變動，更多依賴國家的養(yǎng)老社會保障制度;“421”的倒三角形家庭結(jié)構(gòu)導致家庭關(guān)系過于簡單化，一方面家庭代際關(guān)系重心下移，對獨生子女過度溺愛問題出現(xiàn)，另一方面夫妻相處時間和機會增加，有利于提升婚姻質(zhì)量，客觀上也引起中老年夫妻離婚率的上升。

　　今后，我國計劃生育政策的變動應注重消減對婚姻家庭帶來的負面影響，政策重心應從降低人口出生率，轉(zhuǎn)向維系家庭完整及其功能實現(xiàn)，以促進婚姻家庭的和睦與穩(wěn)定。

　　在此，特提出如下四項建議： (1)適時逐步實施允許二胎生育的政策。在推行“農(nóng)村二胎”、“雙獨二胎”、“單獨二胎”政策的基礎(chǔ)上，國家宜將全面放開二胎生育列入議事日程，科學評估其可能帶來的后果，待條件成熟再全面推行。(2)全面取消地方政策中二胎生育間隔的規(guī)定。鑒于大中城市民眾平均結(jié)婚年齡已經(jīng)偏高，國家再對生育間隔加以限制，不僅過于嚴苛，而且不利于子女健康。目前已有19個省市取消生育間隔限制，應繼續(xù)推進改革，在經(jīng)濟社會發(fā)展框架內(nèi)最大限度尊重當事人的生育選擇。(3)完善生殖健康技術(shù)服務措施。計劃生育政策并不限于控制人口數(shù)量，還包括提高人口質(zhì)量。需進一步完善《人口與計劃生育法》第五章“計劃生育技術(shù)服務”確立的相關(guān)具體措施，更多關(guān)注生殖健康服務。 (4)其他相關(guān)公共政策和公共服務的配套完善。長遠看，健全的城鄉(xiāng)社會保障體系是全面實施計劃生育政策的后盾;近期，針對這一政策帶來的諸如“失獨家庭”增多等問題，可采取一些彌補性措施，如完善計劃生育政策中的“獎勵與社會保障措施”等。

　　二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策

　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革過程中確立的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志的分配性經(jīng)濟政策 。經(jīng)過三十多年實踐，這一政策已成為我國農(nóng)村的基本土地政策。它以“家庭(戶)”為設(shè)計原點，直接作用于家庭，對我國農(nóng)村家庭的生產(chǎn)方式、家庭成員內(nèi)部權(quán)益分配等產(chǎn)生著直接影響 。

　　以婚姻家庭為視角，審視現(xiàn)行土地承包經(jīng)營政策，其瑕疵和缺漏主要體現(xiàn)在兩個方面。(1)人口的流動性與土地的固定性矛盾 致使該項政策的執(zhí)行處于尷尬境地?；橐龅木喗Y(jié)、解除，以及家庭成員的新生或死亡均會導致家庭結(jié)構(gòu)變化。當家庭結(jié)構(gòu)因此發(fā)生變化時，土地分配仍保持固定不變，必然會導致家庭成員間的權(quán)益沖突：在有些個體獲取更多權(quán)利的同時，其他個體的土地權(quán)益必然會失去或減損。(2)政策設(shè)計的性別失衡 使得婦女土地權(quán)益長期得不到有效維護。該項政策以“戶”為基本設(shè)計單元，成員間權(quán)益分配亦以戶為單位，因此，流動性大的家庭成員的土地承包經(jīng)營權(quán)益易受到侵害。按照中國鄉(xiāng)土社會的傳統(tǒng)觀念與習俗，真正發(fā)生流動的主要是婦女群體，因此，在她們通過締結(jié)和解除婚姻關(guān)系實現(xiàn)從一個家庭到另一家庭轉(zhuǎn)移之時，其土地權(quán)益隨之消減。因此，“增人不增地、減人不減地”以及土地承包關(guān)系30年不變的政策，會因婦女的出嫁和離異，使其“人地分離”，導致“耕種不能”或耕種成本上升等一系列問題，從而使她們因婚姻而難以實際享有和行使自身的土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　改革土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度，在明晰農(nóng)戶內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上深化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國當前兼顧農(nóng)村家庭成員利益公平與收益效率的有效路徑。

　　第一，配套完善土地承包經(jīng)營權(quán)主體制度，明晰土地承包經(jīng)營權(quán)主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系 。在對外關(guān)系上，以戶為單位與集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包經(jīng)營合同，保持“戶”的土地承包經(jīng)營權(quán)主體地位;在內(nèi)部關(guān)系上，借鑒大陸法系國家民法總有 制度，規(guī)制家庭成員間權(quán)利關(guān)系。將農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系定位為總有關(guān)系，家庭成員因其成員資格而享有用益權(quán)，家庭成員發(fā)生流動時，應評估其流動的原因，若因喪失成員資格，即脫離“戶”，則必然喪失該總有之下的用益權(quán);若僅為現(xiàn)實上的人地分離，并未實質(zhì)地脫離“戶”(如“戶籍”尚未轉(zhuǎn)出)則不應剝奪其用益權(quán)。這既保障了家庭成員的個體權(quán)利，又不破壞土地承包經(jīng)營權(quán)的整體性。在政策執(zhí)行層面上，出嫁婦女的原居住地和現(xiàn)居地的村委會應建立溝通機制，相互通報土地收回或者新分配情況，避免因不同村組執(zhí)行政策有異而導致流動婦女的土地權(quán)益受損。

　　第二， 深化土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。上世紀90年代中期，國家在政策層面首次提出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，2007年實施的《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，2008年以來，中央每年“一號文件”都明確支持并鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)有序流傳，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)運營已經(jīng)在政策層得到肯定。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)將對農(nóng)村婚姻家庭關(guān)系產(chǎn)生兩方面影響。一方面，必然增加該項權(quán)利附帶的經(jīng)濟效益，權(quán)利人可以采取出租、抵押等多種形式行使土地承包經(jīng)營權(quán)。多種經(jīng)營方式下，權(quán)利人可依法自行選擇，權(quán)利實現(xiàn)途徑的增加提升了權(quán)利的價值，進而催生圍繞權(quán)利的糾紛;另一方面，也是積極的方面，土地的有序流轉(zhuǎn)可以解決人員流動性和土地固定性的矛盾，有利于維護婦女土地權(quán)利。婦女因婚姻遷出原居住地，而無法直接耕種土地，但可以通過租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等手段，獲取土地承包經(jīng)營權(quán)的實際利益。土地在制度上的流動性消解了其在物理上的固定性，并與人員的流動性相契合，可解決原有土地政策的內(nèi)在矛盾。

　　三、國家稅收政策

　　稅收政策是國家的再分配性政策 。它是政府通過稅收杠桿，有區(qū)別地集中社會資源，通過社會福利政策實現(xiàn)社會資源二次分配的重要經(jīng)濟政策，其中，稅收優(yōu)惠是國家向家庭輸送社會福利的重要方式。

　　當前，房產(chǎn)交易市場中出現(xiàn)的“政策性離婚”現(xiàn)象，使得由避稅動因引發(fā)的經(jīng)濟利益需求已經(jīng)超出婚姻家庭內(nèi)在的凝聚力，身份關(guān)系、倫理關(guān)系有淪為市場交易的附屬和賭資之虞。而從西方家庭政策的發(fā)展和實施來看，家庭本應是國家向社會成員供給福利的主要渠道，在福利國家?guī)缀跛某梢陨系纳鐣＠憩F(xiàn)為稅收優(yōu)惠，實施家庭稅收優(yōu)惠政策是增進婚姻家庭福利、促進婚姻家庭發(fā)展的重要舉措。我國雖然有著濃厚的家國文化，但在公共政策(包括稅收政策)中明顯缺乏婚姻家庭視角，忽視婚姻家庭利益，以致出現(xiàn)始料未及的負面社會效應。

　　今后，稅收政策改革應當積極納入婚姻家庭視角，對其引發(fā)的婚姻家庭效應進行充分考量和評估，在實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅目標前提下，充分發(fā)揮婚姻家庭在福利供給方面的通道作用。

　　第一，個人所得稅改革應有利于家庭發(fā)展和女性就業(yè)。 我國歷來有家國同一的治理文化，迄今為止家庭仍承擔主要的經(jīng)濟保障功能，社會保障和社會支持相對薄弱。鑒于此，應考慮如何通過稅收優(yōu)惠待遇，保障婚姻家庭的穩(wěn)定和發(fā)展，國家稅收政策的“婚姻獎勵”立場比“婚姻中立”立場更適合我國國情;在個人所得稅的征繳中，應善用費用扣除和稅收優(yōu)惠機制，以保障家庭成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。從國際經(jīng)驗來看，婚姻家庭支出的稅收優(yōu)惠包括：兒童稅收優(yōu)惠、家庭結(jié)構(gòu)稅收優(yōu)惠、教育稅收優(yōu)惠和殘疾人稅收優(yōu)惠等。這些可為我國稅收政策改革所借鑒。

　　第二，房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征稅與開征遺產(chǎn)稅、贈與稅應力求公平。 房產(chǎn)稅改革是整個稅制改革的一部分，也與房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控目標密不可分。如何避免對家庭持有房產(chǎn)征稅成為“政策性離婚”的誘因，是房產(chǎn)稅改革面臨的重大挑戰(zhàn)。遺產(chǎn)稅和贈與稅對調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、實現(xiàn)社會公平有重要意義。為避免增加中低收入階層家庭的稅收負擔，防止為避稅而將夫妻雙方所購房產(chǎn)直接過戶子女名下帶來的父母養(yǎng)老資產(chǎn)壓縮的風險，遺產(chǎn)稅和贈與稅的征收對象，應主要限于高收入階層和大額家庭財產(chǎn)流轉(zhuǎn)。

　　總之，在我國，構(gòu)建以家庭發(fā)展為核心的“家庭友好型”公共政策體系 ，對于維護婚姻和諧與家庭穩(wěn)定，促進家庭在特定歷史環(huán)境下的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。