福建師范大學王新紅教授主持完成的中國法學會重點項目“國有企業(yè)法律制度研究”的同名結(jié)項成果，理清了政府、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機構、履行出資人職責的機構三者之間的關系，為完善企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的“頂層設計”提供了新思路。

　　一、現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新和不足

　　(一)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新

　　起步于上世紀80年代的國有企業(yè)改革及隨后在國有企業(yè)改革倒逼下進行的企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的改革，取得了以下經(jīng)驗：(1)政企分開;(2)政資分開;(3)國家統(tǒng)一所有、政府分級代表;(4)落實國有企業(yè)經(jīng)營自主權。

　　作為對以上經(jīng)驗的制度回應，2003年國務院進行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制改革，設立了代表國務院履行中央所屬的部分國家出資企業(yè)(不包括金融企業(yè))出資人職責的國務院直屬特設機構——國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱“國務院國資委”);隨后地方政府也設立了相應的政府直屬特設機構——地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(局)(簡稱“地方國資委”，并與國務院國資委統(tǒng)稱“國資委”)。形成了“國家統(tǒng)一所有、政府分級代表、履行出資人職責的機構受托履行出資人職責、國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”的企業(yè)國有資產(chǎn)管理新體制。為了落實該體制，國務院頒發(fā)了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》);2008年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也肯定了該體制。

　　在政府內(nèi)部設立履行出資人職責的特設機構，該機構僅代表政府履行出資人職責，不是行政機關，不行使公權力;也不干預企業(yè)的經(jīng)營自主權。這是現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新。自國資委成立以來，國有企業(yè)的效率明顯提高，國有經(jīng)濟的整體質(zhì)量持續(xù)改善。特別是2008年全球金融危機以來，我國化危機為機遇，迅速成長為世界第二大經(jīng)濟體，國有企業(yè)功不可沒，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制可圈可點。

　　(二)現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制存在的不足

　　現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制較之原來的國有資產(chǎn)管理體制雖然更為科學、合理，但還是存在諸多不足，舉起要者，有：

　　1.沒有徹底解決政企不分、政資不分的問題。2003年的國務院機構改革方案中，金融類中央企業(yè)就不在國務院國資委履行出資人職責的范圍。國務院國資委成立時，除了金融類中央企業(yè)，國務院也并未將其他中央企業(yè)均授權國務院國資委履行出資人職責，財政部和其他一些部委還對部分中央企業(yè)履行出資人職責。地方政府授權地方國資委履行出資人職責的地方企業(yè)范圍，在地方國資委剛剛成立時，基本上是按照國務院的作法“依葫蘆畫瓢”。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，政府可以授權其他部門、機構對國家出資企業(yè)履行出資人職責。 2013年完成政企分開后成立的中國鐵路總公司，國務院也沒有授權國務院國資委對其履行出資人職責。另外，煙草專賣企業(yè)仍然是政企不分的企業(yè)。

　　2.國資委的職責超出了出資人的職責范圍。國資委作為政府特設的履行出資人職責的機構，自設立之日起，就超出了履行出資人職責的范圍，并且各種職責的相互關系并未協(xié)調(diào)一致。以國務院國資委為例，其職責包括除了代表國務院對大部分中央企業(yè)履行出資人職責外，還擔負以下職責：(1)對由其履行出資人職責的中央企業(yè)行使監(jiān)督權;(2)制定監(jiān)督規(guī)則權;(3)對地方國資委的業(yè)務指導權等。在國資委的這些職責中，出資人職責與監(jiān)督職責就存在相互沖突。

　　3.存在難以克服的法理障礙——關聯(lián)關系問題。依關聯(lián)關系理論，同屬于一個投資者控制的企業(yè)，相互之間構成關聯(lián)關系。依此法理，由國務院國資委履行出資人職責的112戶國家出資企業(yè)相互之間均構成關聯(lián)關系。為了解決這一問題，《公司法》第216條第4項中規(guī)定，國家控股的企業(yè)之間不僅因為同受國家控股而具有關聯(lián)關系。同受一個投資者控制的企業(yè)之間存在關聯(lián)關系是基本法理，強行否認這種關聯(lián)關系聯(lián)系紐帶，并不等于它就不存在，掩耳盜鈴而已。盡管在內(nèi)國可以通過強行法達成。但如今國有企業(yè)已經(jīng)走出國門，在國際經(jīng)貿(mào)交往中出現(xiàn)糾紛時，該規(guī)定不一定能獲得外國司法機關的認可。即使承認該規(guī)定，在其他方面也可以找到同屬一個履行出資人職責的機構的國家出資企業(yè)存在關聯(lián)關系的“證據(jù)”。如根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第13條的規(guī)定，履行出資人職責的機構委派的股東代表參加股東(大)會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權。該規(guī)定表明，同屬于一個國資委的國有資本控股公司，它們的股東(大)會，均由國資委所控制，成為同屬于一個國資委的國家出資企業(yè)相互間存在關聯(lián)關系的證據(jù)。

　　4. 缺乏對履行出資人職責行為的監(jiān)督。根據(jù)委托代理理論，委托人將某種權利授予代理人時，為了保證代理行為不偏離委托人的意志，防范代理人的道德風險，委托人可以為代理人行使代理權制定規(guī)則，要求代理人按其確定的規(guī)則行使代理權;委托人可以對代理人行使代理權的行為進行監(jiān)督。我國的企業(yè)國有資產(chǎn)是經(jīng)過了多級委托后，最后落到國有企業(yè)。每一級委托代理關系，均應設置委托人對代理人的監(jiān)督機制。但是，國資委、財政部門及其他機構履行出資人職責行為缺少來自政府以委托人身份對其的監(jiān)督。

　　除了以上不足外，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制還有其他問題。如國務院國資委對地方國資委的業(yè)務指導，不利于地方企業(yè)與中央企業(yè)公平競爭;由于缺少對國資委的有效監(jiān)督和制約，國資委與國家出資企業(yè)形成利益集團，共謀強化國有企業(yè)的壟斷，國資委官員與國家出資企業(yè)負責人沆瀣一氣的問題也十分嚴重，國有企業(yè)貪腐叢生。

　　二、企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制 “頂層設計”的重構

　　解決現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制之不足，必須重構企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制 的“頂層設計”，對政府、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機構、履行出資人職責的機構三者之間的關系和職責分工進行重新安排。

　　(一)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容表達

　　法律對現(xiàn)行企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定“不全面、不準確”。“不全面”是指缺少專門的對履行出資人職責行為進行監(jiān)督的制度安排;“不準確”是指“國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”不屬于國有資產(chǎn)管理體制的范圍。“國家出資企業(yè)自主經(jīng)營”無疑是正確的、理所當然的，但管理體制是公共機構之間的分工，企業(yè)不在其中。企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的內(nèi)容表達，可以歸納為：“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表，履行出資人職責的機構依法履行出資人職責，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機構依法監(jiān)督。”

　　(二)企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制中各機構的職責分工

　　“國家統(tǒng)一所有，政府分級代表”契合我國國有企業(yè)隸屬關系的實際，并為主流觀點，這里不討論。

　　1.適格的履行出資人職責的機構?，F(xiàn)體制中履行出資人職責的機構包括國資委、財政部門及其他政府機構。國資委不是適格的履行出資人職責的機構，而行使公權力的財政部門及其他政府機關作為履行出資人職責的機構，會導致政企不分，均不是適格的履行出資人職責的機構。目前我國的國家出資企業(yè)主要是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司和國有資本控股公司，這些企業(yè)通常是企業(yè)集團中的核心企業(yè)，主要對其所投資企業(yè)行使出資人權利，自身并沒有經(jīng)營實業(yè)，適合改為履行出資人職責的機構。只有在現(xiàn)有的國家出資企業(yè)不適合改為代表政府履行出資人職責的機構的情況下(國有資本參股公司和本身主要從事實業(yè)的其他國家出資企業(yè))，才考慮另行設立履行出資人職責的機構。

　　2.企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機構。國資委從產(chǎn)生之日起，就是一個監(jiān)督者，被稱為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，剝離國資委的出資人職責，由其代表政府對履行出資人職責的行為進行監(jiān)督。原來沒有納入由國資委履行出資人職責的其他國家出資企業(yè)，在轉(zhuǎn)換為履行出資人職責的機構后，納入國資委的監(jiān)督范圍。

　　經(jīng)過以上改革之后，企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制中政府與國資委、履行出資人職責的機構(原國家出資企業(yè))的關系變革將由直線型轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)固的三角型。圖示如下：