□　吳弘　(華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院院長)

　　普惠金融的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的融合,出現(xiàn)大量區(qū)域性、新型金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài),一方面彌補了現(xiàn)有金融體系的短板,但另一方面也會帶來了新的風(fēng)險,監(jiān)管體制需要與之適應(yīng)。十八屆三中全會要求:“完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制,界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”,國務(wù)院出臺了相關(guān)規(guī)定,課題組在此基礎(chǔ)上進一步提出了構(gòu)建分層式金融監(jiān)管體制的建議。

　　分層金融監(jiān)管的內(nèi)涵

　　一,監(jiān)管權(quán)的分層配置。分層式金融監(jiān)管體制要求對中央與地方的監(jiān)管權(quán)限適當劃分,進一步發(fā)揮地方積極性。對于分層式金融監(jiān)管體制的具體配置建構(gòu)路徑,有不少構(gòu)想,有的主張可以通過公募與私募劃分職權(quán)——公募活動可以由“一行三會”來監(jiān)管,而私募活動則可以在中央制定了大致規(guī)范后以地方監(jiān)管為主。有的主張以傳統(tǒng)金融與新形態(tài)金融劃分,傳統(tǒng)持牌經(jīng)營的金融(存量)由中央監(jiān)管,新形態(tài)金融(增量)由地方監(jiān)管。我們則主張按金融風(fēng)險防范的需要劃分,凡是可能引起系統(tǒng)性風(fēng)險的金融業(yè)態(tài)(包括傳統(tǒng)金融業(yè)),仍屬于中央監(jiān)管;而風(fēng)險較小、輻射影響較低的金融業(yè)態(tài)(大多數(shù)新金融),則歸地方監(jiān)管。

　　二,監(jiān)管機構(gòu)及職能下移。市場對加快金融創(chuàng)新提出了新的要求,而金融創(chuàng)新對金融安全、金融穩(wěn)定也提出了大挑戰(zhàn),要求金融監(jiān)管機構(gòu)將機構(gòu)與權(quán)力向市場一線、基層下移。如央行上?？偛康脑O(shè)立,完善了中央銀行決策與操作體系、更好地發(fā)揮了中央銀行的宏觀調(diào)控職能,同時也是推進上海國際金融中心和自貿(mào)區(qū)建設(shè)的一項重要舉措。國務(wù)院應(yīng)該批準建立金融監(jiān)管部門的上?？偛炕蚪鹑诒O(jiān)管部門賦予駐滬金融監(jiān)管部門更大的監(jiān)管權(quán),即在上海組建成立各監(jiān)管機構(gòu)的二總部,或者考慮將各監(jiān)管機構(gòu)的職能適當向上海轉(zhuǎn)移,以降低駐滬金融機構(gòu)的監(jiān)管成本,從而進一步優(yōu)化國際金融中心和自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管環(huán)境。

　　三,推動非官方監(jiān)管機制創(chuàng)新。僅憑借地方國家機關(guān)無法全部負擔(dān)起金融監(jiān)管體制的重任,可以發(fā)揮社會監(jiān)督功能及金融行業(yè)、金融市場和金融機構(gòu)自我監(jiān)管作用。第一,為有效發(fā)揮交易所的自律監(jiān)管功能,應(yīng)將金融監(jiān)管機構(gòu)擁有的一線監(jiān)管和自律監(jiān)管職能盡快下放到各個交易所,賦予交易所對市場參與者的直接調(diào)查監(jiān)管權(quán)限;第二,發(fā)揮銀行、證券、期貨、保險同業(yè)公會等行業(yè)組織的自律監(jiān)管職能,提高行業(yè)自律意識與自律水平,形成監(jiān)管合力;第三,探索金融消費者組織、媒體輿論、人民團體等對金融服務(wù)的監(jiān)督,特別對非法金融活動的合力預(yù)警監(jiān)視;第四,賦予市場中的金融機構(gòu)進行金融產(chǎn)品創(chuàng)新的自主權(quán),包括各種金融衍生品的設(shè)計和發(fā)行權(quán)。通過這些放權(quán)性的金融創(chuàng)新,真正發(fā)揮私人路徑在市場中的巨大影響和能動性。

　　監(jiān)管權(quán)配置的理念

　　一,尊重市場規(guī)律。任何監(jiān)管都是奠基于市場經(jīng)濟之上的,政府不僅需要干預(yù)市場,市場也會干預(yù)政府。不論是中央政府監(jiān)管,還是地方政府監(jiān)管,都要尊重市場,把握監(jiān)管紅線。遵守政府對市場最低干預(yù)原則,強化市場約束,引導(dǎo)政府的逐步退出和市場力量的逐步進入,從而推進金融體制機制的市場化改革。

　　二,確定監(jiān)管主體。目前基本法律并沒有明確地方政府金融監(jiān)管的主體身份,但地方政府已成為地方金融事實上的監(jiān)管者。而地方政府中承擔(dān)金融監(jiān)管職能的機構(gòu)則五花八門。全國31個省區(qū)市成立了金融管理機構(gòu),地市、縣級的金融管理機構(gòu)多達二百　多家,然而這些機構(gòu)隸屬關(guān)系、級別、職能等五花八門。實踐中較為常見的是由金融服務(wù)(工作)辦公室(以下簡稱“金融辦”)主導(dǎo)地方金融的監(jiān)管工作,但各地金融辦的性質(zhì)卻差別很大,或為政府組成部門,或為臨時性議事協(xié)調(diào)機構(gòu),或為直屬事業(yè)單位,或為常設(shè)掛靠機構(gòu)等等。

　　三,改進監(jiān)管方法。分層金融監(jiān)管不僅要提高監(jiān)管的量化標準,而且需要改進監(jiān)管方法。一方面簡化監(jiān)管程序,另一方面要強化監(jiān)管操作,提高監(jiān)管效力。地方監(jiān)管部門應(yīng)指導(dǎo)區(qū)內(nèi)金融機構(gòu),建立起全面風(fēng)險管理架構(gòu),不斷完善相應(yīng)的風(fēng)險防控制度、流程、政策和系統(tǒng)。

　　監(jiān)管權(quán)分層應(yīng)包含監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)

　　在賦予地方金融監(jiān)管權(quán)的同時,也要賦予地方一定的金融立法或金融規(guī)則制定權(quán)。這里的地方,目前應(yīng)限于省級。

　　根據(jù)我國立法法,金融基本制度屬于法律保留事項,地方無權(quán)制定立法,但是金融立法權(quán)集中于中央存在突出的問題:首先,國家制定新法或修改舊法時間較長,而金融業(yè)的一個特點就是發(fā)展快、創(chuàng)新快,因此金融創(chuàng)新和法律滯后的矛盾較大;其次我國在法律修改方面的理念也不適應(yīng)金融市場,一些金融發(fā)達國家的金融法律修改頻率很高,而我國金融相關(guān)法律幾年不改的情況非常普遍,造成一方面無法可依,一方面法律景觀化。

　　金融市場發(fā)展速度快、變化大,尤其是自貿(mào)區(qū)建設(shè)中新的改革探索和創(chuàng)新層出不窮,不斷提出法律規(guī)范的新要求,而法律要求相對穩(wěn)定性、無法朝令夕改,因此就要由監(jiān)管規(guī)則及時填補。這是不僅需要中央金融監(jiān)管部門有針對性的出臺規(guī)章,也可授權(quán)省級地方政府及中央金融監(jiān)管部門的派出機構(gòu)頒行相應(yīng)金融監(jiān)管規(guī)則,在一定范圍內(nèi)適用。

　　地方金融風(fēng)險處置機制

　　一,加強和完善地方金融體系風(fēng)險預(yù)警機制。首先是完善地方誠信體系。地方政府應(yīng)該給予誠信體系以充分的重視,促進社會誠信系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善。標準建設(shè)是地方金融信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)工作,地方金融監(jiān)管機構(gòu)可以參照央行的金融業(yè)統(tǒng)一征信標準體系,完善地方金融監(jiān)管的征信標準,對接央行的金融業(yè)信用信息體系,督促轄區(qū)內(nèi)各類地方金融機構(gòu)完善金融信用管理制度;其次是建立地方金融風(fēng)險監(jiān)測指標體系。目前地方金融監(jiān)管機構(gòu)的風(fēng)險監(jiān)測能力較弱,且有不盡合理之處。地方金融監(jiān)管面對的是全新的金融業(yè)態(tài),這些新金融機構(gòu)本身自由資金很有限建更合理的風(fēng)險監(jiān)測指標,也可委托第三方機,而且內(nèi)控機制也不如傳統(tǒng)金融機構(gòu)健全,應(yīng)當通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對這些新金融業(yè)態(tài)構(gòu)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)測,監(jiān)控風(fēng)險因素的變動趨勢,預(yù)先發(fā)布警告以防止損害發(fā)生。

　　二,建立地方金融風(fēng)險處置基金。金融風(fēng)險處置基金的資金來源。省級政府作為地方金融機構(gòu)的監(jiān)管主體,全面承擔(dān)其金融風(fēng)險處置職責(zé)。因此,地方金融風(fēng)險處置基金應(yīng)由省級政府和地方金融機構(gòu)共同出資建立,以省級政府為主。省級政府應(yīng)在評估地方金融風(fēng)險的基礎(chǔ)上,以能夠完全覆蓋金融風(fēng)險為原則,確定地方金融風(fēng)險處置基金的規(guī)模,可采取逐年出資累計達到基金設(shè)計規(guī)模的方法籌措基金。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日報》（2016年3月23日）

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