中國法學(xué)會為了加強(qiáng)智庫建設(shè),推進(jìn)課題研究成果的應(yīng)用轉(zhuǎn)化,更好地服務(wù)中央決策,于今年起建立課題結(jié)項提交成果要報的制度,請課題主持人在研究成果的基礎(chǔ)上,選取成果中最具有對策建議性的部分,提交至少1份成果要報。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應(yīng),首批共收到成果要報192份,針對當(dāng)前和今后一個時期我國法治建設(shè)中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實問題,從法學(xué)理論和法治實踐的角度提出了許多對策建議,具有鮮明的問題意識和較強(qiáng)的針對性。從8月26日起,《法制日報》將開辟“中國法學(xué)會課題成果要報選粹”專欄,摘選部分成果要報,敬請關(guān)注。

鄒立剛

　　一、我國的核心利益和重大關(guān)切已轉(zhuǎn)向海洋。我國與除印度、不丹等12個陸上鄰國劃定了陸界,為我國海洋戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。我國主張的管轄海域只占各國管轄海域總面積1.3億km2的2.3%。無爭議的約100萬km2,人均為世界人均的三十分之一。我國GDP約50%依賴海運(yùn)完成,油氣和鐵礦石等戰(zhàn)略資源約50%依賴海運(yùn)進(jìn)口。我國百年屈辱主要源于來自海上的侵略。現(xiàn)在美日聯(lián)手在海洋遏制我國;海上鄰國與我國爭奪海權(quán)激烈;海上非傳統(tǒng)安全問題困擾我國。

　　二、加強(qiáng)海洋管控是我國應(yīng)對海權(quán)斗爭的基本對策。國家海洋局和海警局尚處于組合理順過程中。我國海洋立法包括實體法和程序法供給不足。國內(nèi)學(xué)界相關(guān)研究盡管取得了不少研究成果,但從整體上說尚屬起始。國外相關(guān)研究有諸多值得借鑒的經(jīng)驗,但其旨在拓展本國海權(quán)。國家海洋管轄權(quán)及其實施是管控海洋的經(jīng)?；侄?最具抓手作用,對于保障海洋安全、維護(hù)海洋權(quán)益、保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全、構(gòu)建沿海富庶地帶的安全屏障、延伸國家防御縱深、遏制對手和應(yīng)對突發(fā)事件意義顯要。

　　三、完整確立國家海洋權(quán)益與海洋管轄權(quán)。《聯(lián)合國海洋法公約》確定了國家在不同海域享有的海洋權(quán)益:領(lǐng)水主權(quán);在毗連區(qū)對海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生4類事項的管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的2類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)、其他權(quán)利;在大陸架的1類主權(quán)權(quán)利、3類事項的管轄權(quán)等;公海除開例外情形,實行船旗國專屬管轄權(quán)。公約確立了國家保障其海洋權(quán)益得以實現(xiàn)和不受侵害的海洋管轄權(quán),包括立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán),可按照性質(zhì)不同分為刑事、民事、行政管轄權(quán)。國家的海洋權(quán)益與管轄權(quán),界定了其立法、司法、執(zhí)法的權(quán)限范圍。國家可制定相關(guān)國內(nèi)法,依法享有和行使在不同管轄海域的海洋權(quán)益和管轄權(quán)。

　　四、科學(xué)界定國家海上執(zhí)法主體與執(zhí)法對象。國家有權(quán)自主設(shè)置本國的海洋管理與執(zhí)法體制。在公約中,執(zhí)法主體是以政府艦機(jī)即軍艦軍機(jī)或履行政府公務(wù)的船舶和飛機(jī)等執(zhí)法工具為標(biāo)志的。海上執(zhí)法必須借助執(zhí)法工具。執(zhí)法主體對象是船舶和飛機(jī)并及于其上的人、物、事及其所發(fā)生的社會關(guān)系。主要是船舶而非飛機(jī),因為是船舶而非飛機(jī)從事經(jīng)常性的用?；顒?。主要是外國船舶和飛機(jī),因為本國船舶和飛機(jī)無論處于何種海域和空域,國籍國對其始終具有管轄權(quán),只是管轄順序或內(nèi)容不同。只要界定了對外國船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)限,也就厘清了對船舶和飛機(jī)的管轄權(quán)界限。政府艦機(jī)在不同海域享有不同程度的主權(quán)豁免即免受他國管轄,但并非豁免對他國的責(zé)任。執(zhí)法客體對象即國家海上管轄權(quán)所及的事項范圍。分為內(nèi)部和外部事項,前者屬于船旗國(登記國管轄范圍);后者分散于不同海域制度,取決于沿海國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的范圍。

　　五、厘清國家海上管轄權(quán)與海上維權(quán)執(zhí)法的關(guān)系。維權(quán)執(zhí)法是指對外國船舶和飛機(jī)的執(zhí)法。管轄權(quán)是維權(quán)執(zhí)法的權(quán)能或權(quán)限,否則后者就是無權(quán)執(zhí)法或越權(quán)執(zhí)法;而后者是前者的施行或運(yùn)用,否則前者就被束之高閣。因此兩者是內(nèi)涵和外延的統(tǒng)一體。兩者的效力和范圍依據(jù)主權(quán)影響力由近到遠(yuǎn)弱化,被制度化為屬地管轄權(quán)、保護(hù)管轄權(quán)、普遍管轄權(quán)等。在領(lǐng)水,可采取概括法和排除法予以確定,即國家在領(lǐng)水享有主權(quán)和屬地管轄權(quán),管轄權(quán)廣泛;而外國非軍用船舶在領(lǐng)海享有無害通過權(quán),即限制國家管轄權(quán)的行使。在其他管轄海域,國家有保護(hù)管轄權(quán),其管轄權(quán)宜采取列舉法予以確定:在毗連區(qū),國家只能就4類事項進(jìn)行管制;在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國家只能為實現(xiàn)和保護(hù)其特定主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)和其他權(quán)利而實施管轄權(quán);在公海,國家不能進(jìn)行立法,但可基于對海盜的普遍管轄權(quán)進(jìn)行司法,可基于公約規(guī)定的例外情況對外國船舶進(jìn)行執(zhí)法。

　　六、全面行使海洋維權(quán)的立法權(quán)。在領(lǐng)水,國家依據(jù)主權(quán)進(jìn)行立法,包括根據(jù)公約第21條制定適用于無害通過的法律和規(guī)章。在毗連區(qū),國家可根據(jù)公約第33條制定相關(guān)法律規(guī)章,防止和懲治在其領(lǐng)土或領(lǐng)海內(nèi)就4類事項的違法行為。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國家可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利得以實現(xiàn)和不受侵害而立法。在公海,國家可就特定事項進(jìn)行轉(zhuǎn)化性立法,比如公約打擊海盜的普遍管轄權(quán)、第110條就特定事項的登臨權(quán)。

　　七、全面行使海洋維權(quán)的司法權(quán)。在領(lǐng)水,國家可依據(jù)屬地管轄權(quán)進(jìn)行司法,但公約第27-28條就特定刑事和民事事項排除了沿海國的司法管轄。在毗連區(qū),國家不可基于“防止”而提起司法程序,只能采取阻止進(jìn)入等預(yù)防性措施;但可基于“懲治”而提起司法程序,如對走私提起刑事程序。國家對外國商船在其陸地領(lǐng)土、領(lǐng)水內(nèi)發(fā)生的上述4類違法或犯罪行為,即使其已駛離領(lǐng)海,也可在毗連區(qū)依法采取懲治措施。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,國家僅可就保障其2類或1類主權(quán)權(quán)利、3類管轄權(quán)和其他權(quán)利不受侵害而司法。在公海,國家可就特定事項進(jìn)行司法,比如根據(jù)第105條審判海盜和第109條審理非法廣播。

　　八、常規(guī)性實施海洋維權(quán)的執(zhí)法權(quán)。主要有行政許可、巡航、監(jiān)督檢查、治安、環(huán)境管理和行政強(qiáng)制措施,包括對外國船舶和飛機(jī)的船員和機(jī)組人員的人身自由實施暫時性限制,對外國船舶和飛機(jī)本身及其之上的財物實施暫時性控制;接近、登臨、緊追和使用武力;海洋行政處罰如警告、罰款、沒收違法所得(非法財物)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證(執(zhí)照)、行政拘留等。這些方式具有既定程序合規(guī)性要求,在不同海域適用于不同的事項,與國家在不同海域所享有的權(quán)益具有內(nèi)在本質(zhì)的聯(lián)系,否則就是無源之水無本之木。

　　九、強(qiáng)化在爭議海域的適度性執(zhí)法。我國管轄海域約三分之二為爭議海域;應(yīng)將我國和平發(fā)展基本國策、周邊外交政策、海上絲路建設(shè)與建設(shè)海洋強(qiáng)國、海洋維權(quán)有機(jī)結(jié)合。適度性符合公約的和平利用海洋、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及等原則。他國惡意管轄,我國加強(qiáng)應(yīng)對符合國際法上的對等原則和報復(fù)、反報規(guī)則。適度性如何掌握?如在我占島礁及周邊海域進(jìn)行島礁主權(quán)維護(hù)和資源維權(quán)執(zhí)法;在他占島礁及周邊海域進(jìn)行防止他方改變現(xiàn)狀的阻卻性執(zhí)法和護(hù)漁執(zhí)法。

　　十、加強(qiáng)對海洋突出現(xiàn)實問題的應(yīng)對。在爭議海域我國漁民長期受到他國驅(qū)趕、罰款、扣留、判刑、打傷打死的打壓。漁業(yè)糾紛的本質(zhì)是海權(quán)爭奪。應(yīng)有對策:建立遠(yuǎn)洋漁業(yè)合作組織、漁業(yè)保險、漁業(yè)補(bǔ)貼等制度;對被捕漁民進(jìn)行外交保護(hù),對被訴漁民提供司法援助;強(qiáng)化護(hù)漁措施;通過漁業(yè)合作協(xié)定預(yù)置防范性條款。對外國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的平時軍事活動,盡管公約沒有明確禁止,但系統(tǒng)規(guī)定了所應(yīng)遵循的諸多原則,如和平利用海洋、禁止任何武力威脅或使用武力、禁止濫用權(quán)利、適當(dāng)顧及和第59條的規(guī)則。

　　十一、完善我國海洋維權(quán)的執(zhí)法體制。構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制,我國涉海部門諸多,而國家海洋局是副部級機(jī)構(gòu),因此存在與其他部局的協(xié)調(diào);還可建立區(qū)域海洋協(xié)調(diào)管理機(jī)制;在海軍與海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間建立協(xié)作機(jī)制;海警既能在平時履行政府機(jī)構(gòu)職能,又能在戰(zhàn)時加以整備進(jìn)入戰(zhàn)斗序列;建立新型海警招收和培訓(xùn)機(jī)制;可持續(xù)從海軍、海洋、國際法、海洋法等院校和專業(yè)選招,改變?nèi)藛T結(jié)構(gòu);建立“軍地民”聯(lián)合維權(quán)機(jī)制;海洋執(zhí)法能避免海軍直接介入的弊端,但海軍仍可隨機(jī)支援;民用船舶在海上發(fā)現(xiàn)有關(guān)情況,可通過既定渠道報告,如美國一些偵測船對我國抵近偵察就是漁民先發(fā)現(xiàn)的;應(yīng)建立可分享的海洋執(zhí)法信息系統(tǒng),加強(qiáng)對民間有關(guān)設(shè)備的供給;執(zhí)法海域從淺海走向深海。較長時期我國實施近海防御性國防政策和執(zhí)法政策。我國各類執(zhí)法船只數(shù)千,千噸級以上執(zhí)法船上百還有在建和待建的。

　　十二、完善海洋維權(quán)執(zhí)法的立法。《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》條款簡陋,兩者共計33條3400字,不可能充分確定我國的海洋權(quán)益、管轄權(quán)及其執(zhí)法權(quán)。應(yīng)修改或制定“海洋法”。急需制定統(tǒng)一的“海洋執(zhí)法法”包括實體法和程序法,一并適用于中國海警和中國海事等執(zhí)法主體的海上執(zhí)法活動。我國已在東海建立防空識別區(qū),應(yīng)制定相關(guān)法律或法規(guī),如規(guī)定對外國飛機(jī)抵近偵察的應(yīng)對措施。修改《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》,完善管控外國船舶海洋測量活動的操作條款。完善配套規(guī)范,重點解決存在的重陸輕海、重實體法輕程序法、重近海輕遠(yuǎn)海的海洋規(guī)范缺漏問題。

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????????原文鏈接：《法制日報》（2015年9月9日）

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