“建設(shè)法治中國,堅持立法先行?！边@是中國法學(xué)會副會長、學(xué)術(shù)委員會主任張文顯近日在接受記者采訪時反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。當(dāng)前,我國百余城市開始行使地方立法權(quán)。各地如何滿足人民群眾對立法的期盼,多立管用的法、解決實(shí)際問題的法?如何完善立法體制,防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化?立法又如何主動適應(yīng)改革發(fā)展需要,不成為改革的“絆馬索”?一系列問題,等待張文顯給出答案。

　　【談地方法治】

????????地方法治是國家法律制度創(chuàng)新來源“我國是單一制社會主義國家,法制統(tǒng)一、憲法至上是與人民代表大會制度同樣重要的根本制度?！睆埼娘@說,在這個前提下,發(fā)揮中央、地方、社會、各級人大、各級政府、各種組織的法治積極性,推進(jìn)國家法治、地方法治、社會法治三者功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展,是全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的題中應(yīng)有之義。地方法治是一個以國家行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的法治概念,是國家統(tǒng)一的社會主義法治的重要組成部分,它既是實(shí)施國家憲法法律所必需,也是建立符合地方省情市情的法律秩序、保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,還是國家法律制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)和來源。我國改革開放過程中涌現(xiàn)出的許多重大法律制度創(chuàng)新,包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、國有土地有償使用制度、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、多元化糾紛解決機(jī)制、基層群眾民主自治等,都首先起源于地方自發(fā)的改革創(chuàng)新實(shí)踐,然后由中央總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)并由立法加以確認(rèn)。“地方和基層在長期改革創(chuàng)新實(shí)踐中所積累起來的大量新規(guī)則、新制度、新機(jī)制,為國家立法提供了可資利用的豐富的本土資源,為法治中國建設(shè)提供了豐厚的法治實(shí)踐資源?！睆埼娘@指出,加強(qiáng)地方法治建設(shè)、推動地方法治發(fā)展,是堅持中國特色社會主義法治發(fā)展道路的必然要求,是建設(shè)法治中國的應(yīng)有之義。因此,把地方法治發(fā)展納入中國特色社會主義法治體系和法治國家建設(shè)的總體布局之中,是十分必要的。

　　【談地方立法權(quán)】

????????要防止地方保護(hù)和部門利益法制化地方法治是個綜合概念,包括地方立法、地方執(zhí)法、地方司法、地方法治創(chuàng)建等。張文顯坦言,地方法治推進(jìn)過程亂象較多,多數(shù)地方的法治建設(shè)落后于國家法治建設(shè),制約和影響了整個國家法治發(fā)展進(jìn)程。在全面推進(jìn)依法治國的新時期,中央更加重視地方法治建設(shè),黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法權(quán),依法授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),這對于發(fā)揮地方積極性和能動性,完善地方法制體系,推動地方工作法治化,將產(chǎn)生深遠(yuǎn)作用。全國兩百多個設(shè)區(qū)的市逐步依法獲得立法權(quán),在法定權(quán)限和范圍內(nèi),制定地方性法規(guī),推進(jìn)地方工作法治化。在張文顯看來,這個地方立法權(quán),包括兩個立法權(quán):一是地方法規(guī)立法權(quán),即設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī);二是地方政府的規(guī)章制定,即自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章。張文顯解釋說,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”中的“等”字,為地方立法留足了空間。在他看來,只要符合地方實(shí)際需要,地方立法內(nèi)容并不一定局限于這三個方面。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī),對其合法性進(jìn)行審查,同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)?！傲⒎ㄒ乐沟胤奖Ｗo(hù)和部門利益法制化,防止立法部門越權(quán)立法,避免重復(fù)立法、粗糙立法和腐敗立法?！睆埼娘@特別強(qiáng)調(diào),要完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制,維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一性,加強(qiáng)文件備案審查制度和對立法的監(jiān)督。

????????【談立法質(zhì)量】

????????越是強(qiáng)調(diào)法治越是要提高立法質(zhì)量法治改革首先是立法體制改革,黨的十八屆三中、四中全會特別提到這一點(diǎn)?！斑@是因?yàn)榱⒎P(guān)乎整個法治改革,關(guān)乎保障、規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會的全面改革?！睆埼娘@提出,恪守憲法,要使每一項立法都符合憲法精神,得到人民的擁護(hù),要把公正、公平、公開的原則貫徹到立法的全過程,完善立法體制機(jī)制。建設(shè)法治體系,實(shí)行依法治國,科學(xué)立法是基礎(chǔ)。張文顯稱,強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法,是為了提高立法質(zhì)量。越是強(qiáng)調(diào)法治,越是要提高立法質(zhì)量。如何提高立法質(zhì)量?他給出了答案:尊重和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)建設(shè)與發(fā)展客觀規(guī)律,使法律準(zhǔn)確適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定需要,積極回應(yīng)人民期待,更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系;堅持問題導(dǎo)向,切實(shí)提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性,發(fā)揮立法凝聚共識、統(tǒng)一意志、引領(lǐng)公眾、推動發(fā)展的作用;注重增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性,努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù);堅持立改廢釋并舉,全方位推進(jìn)立法工作;堅持民主立法、科學(xué)立法,創(chuàng)新立法體制和程序,提高立法效率。

　　【談良法善治】

????????法律是治國重器良法是善治之前提張文顯注意到,黨的十八屆四中全會決定有兩個重要命題:法律是治國之重器,良法是善治之前提。張文顯說,前一命題精辟表達(dá)了形式法治,即法律是治國理政的工具,后一命題深刻表達(dá)了實(shí)質(zhì)法治。把二者統(tǒng)一起來,才是全面推進(jìn)依法治國的根本要義,才是我們要達(dá)到的社會主義法治理想狀態(tài)。習(xí)近平總書記有兩段話也可以看作是形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一。他在四中全會閉幕式上指出:“形象地說,法律是準(zhǔn)繩,用這個準(zhǔn)繩引導(dǎo)、規(guī)范人們的行為,就是法治?！痹谑藢弥醒胝尉值谒拇渭w學(xué)習(xí)時的講話中指出:“人民群眾對立法的期盼,已經(jīng)不是有沒有,而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題;不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國?！薄扒耙痪湓捳f的是形式法治,后一句話主張的是實(shí)質(zhì)法治,實(shí)質(zhì)法治就是良法善治?！睆埼娘@說,所謂良法,首先法律要符合人文、自然、經(jīng)濟(jì)、社會、政治等規(guī)律,法律應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的法律。其次法律體現(xiàn)社會良善價值,也就是說法律要尊重和保障人權(quán),維護(hù)公平正義,促進(jìn)社會和諧,保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。再次法律制定得良好,可遵守、可執(zhí)行、可適用,即具有可操作性、可行性。最后是法律實(shí)施的良好,任何法律都要建立秩序,這是法律的基本價值與功能,也是法律的其他價值得以體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

　　【談法律與改革】

????????確保法律能夠引領(lǐng)推動和保障改革談到改革要于法有據(jù),張文顯稱,這是一個思想極為豐富的命題,是一個響亮的改革口號。他分析說,改革于法有據(jù),不是要把改革限制在現(xiàn)有法律之內(nèi),于法無據(jù)的不能改革,更不是以合法性為借口否定和阻礙改革,而是為了保證改革規(guī)范有序、積極穩(wěn)妥,為了加快推進(jìn)法治改革,推動法律的立改釋廢,確保法律能夠引領(lǐng)、推動、保障改革,確認(rèn)和發(fā)展改革成果。張文顯說,改革方案如果與現(xiàn)行法律條文相抵觸,法律條文規(guī)則構(gòu)成改革的制度障礙,就要抓緊修改或廢止現(xiàn)行法律規(guī)則,絕不能在憲法法律有關(guān)條文尚未修改的情況下強(qiáng)行改革,這樣的改革不僅損害憲法法律的尊嚴(yán)、權(quán)威和統(tǒng)一,造成法律實(shí)施上的“破窗效應(yīng)”,而且也因其違法而難以得到人民的支持?！耙恍┲卮蟾母锛词箾]有與現(xiàn)行法律直接沖突,但要順利推進(jìn)并獲得成功,必須等待法律的授權(quán),或者等待制定新的法律?！睆埼娘@認(rèn)為,通過法律授權(quán)或立法,把改革方案上升為法律,以使改革更具有合法性和權(quán)威性?！案母锸菍娓窬值恼{(diào)整,必然出現(xiàn)爭論、分歧甚至對立,當(dāng)意見分歧難以統(tǒng)一時,通過法治的方法把多數(shù)人的意見集中起來、上升為法律,成為具有國家意志的共識,避免因意見分歧導(dǎo)致無休止的爭論而影響改革進(jìn)程。”張文顯指出,要正確認(rèn)識和處理改革與法律的關(guān)系,在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革,這樣的改革也許要等待法律的授權(quán)和引領(lǐng),但蹄疾步穩(wěn)的改革能夠避免波折或折騰,這樣的改革充分體現(xiàn)維護(hù)法制尊嚴(yán)、統(tǒng)一和權(quán)威的法治理念和法治精神。