今年中央一號(hào)文件提出“落實(shí)”農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，關(guān)鍵在于“落實(shí)”二字。但是，現(xiàn)行土地管理法和農(nóng)村土地承包法中，并沒(méi)有規(guī)定獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。接下來(lái)，亟需通過(guò)修訂現(xiàn)行法律的方式，依法推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，使改革成果能夠以法律形式鞏固下來(lái);同時(shí)，一旦發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害，可以依法得到保護(hù)。

　　中央給農(nóng)村宅基地使用劃出新標(biāo)準(zhǔn)

　　“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’辦法?！边@樣的表述，出現(xiàn)在今年2月5日發(fā)布的中央一號(hào)文件之中，文件題為《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》。

　　根據(jù)2016年12月19日至20日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，農(nóng)村土地制度改革，恰是配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，接下來(lái)，需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行修訂，以細(xì)致、易操作的法律規(guī)定，保障“三權(quán)分置”改革順利進(jìn)行。

　　“兩權(quán)分置”改為“三權(quán)分置”

　　2月5日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》發(fā)布，全文約13000字，共分6個(gè)部分33條。

　　其中第30條即為“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，則是排在該條第一位的改革內(nèi)容。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”，現(xiàn)在將農(nóng)村土地分為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)分置”，是為了促進(jìn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要制度安排。

　　李國(guó)祥介紹說(shuō)，在我國(guó)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，一個(gè)是圍繞著穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)，另一個(gè)是促進(jìn)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，這是中國(guó)的國(guó)情。

　　實(shí)際上，此項(xiàng)改革早有端倪。

　　2016年12月19日至20日，中央農(nóng)村工作會(huì)議召開(kāi)。

　　中央農(nóng)村工作會(huì)議除了討論2017年農(nóng)村工作之外，還討論了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)(討論稿)》。

　　在對(duì)外發(fā)布的消息中，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在完善體制、創(chuàng)新機(jī)制，加快深化農(nóng)村改革，理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，全面激活市場(chǎng)、激活要素、激活主體。

　　其中，“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”被專門提及。

　　中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心主任汪三貴表示，根據(jù)2016年12月19日至20日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議精神，為配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，會(huì)有更為詳細(xì)的措施出臺(tái)。

　　根據(jù)今年的中央一號(hào)文件，相關(guān)改革措施包括：加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償?shù)取?/span>

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，分為集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，改革等于是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，分為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　黨國(guó)英認(rèn)為，改革是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予土地承包權(quán)更多的權(quán)能，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

　　李國(guó)祥表示，對(duì)農(nóng)民而言，尊重了農(nóng)民的意愿，農(nóng)民如果不再依賴土地而是要出去打工，可以在擁有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，把土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)出去;農(nóng)民如果想搞農(nóng)業(yè)，可以通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搞規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還可以用來(lái)貸款，可以更好地投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)。

　　應(yīng)對(duì)農(nóng)村“人”“地”分離現(xiàn)象

　　資料顯示，改革開(kāi)放之初，我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問(wèn)題，農(nóng)村改革取得重大成果。

　　近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。

　　基于此，2016年1月公布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中，已經(jīng)提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定”。

　　到了2016年10月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》提出，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

　　該意見(jiàn)指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善。

　　該意見(jiàn)還要求，要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。通過(guò)實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，為實(shí)施“三權(quán)分置”提供有力支撐。

　　對(duì)此，黨國(guó)英表示，今年中央一號(hào)文件提出“落實(shí)”農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，關(guān)鍵在于“落實(shí)”二字，針對(duì)農(nóng)民土地承包權(quán)主體和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體分離的現(xiàn)象，也就是“人”“地”分離的現(xiàn)象，中央此前已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策，實(shí)踐中也已經(jīng)進(jìn)行了探索和試點(diǎn)。

　　“現(xiàn)在的關(guān)鍵，是落實(shí)土地承包權(quán)，包括賦予承包權(quán)有什么樣的功能，同時(shí)要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及建立流轉(zhuǎn)制度。”黨國(guó)英說(shuō)。

　　盡快修訂農(nóng)村土地承包法

　　在專家看來(lái)，值得注意的是，現(xiàn)行土地管理法和農(nóng)村土地承包法中，并沒(méi)有規(guī)定獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　例如，2003年3月1日開(kāi)始施行的農(nóng)村土地承包法中，僅規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　李國(guó)祥告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，土地管理法、農(nóng)村土地承包法，都是當(dāng)時(shí)“兩權(quán)分置”下的法律制度，現(xiàn)在將經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái)之后，怎么給經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立的法律地位，還是個(gè)空白。

　　李國(guó)祥認(rèn)為，接下來(lái)，亟需通過(guò)修訂現(xiàn)行法律的方式，依法推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，使改革成果能夠以法律形式鞏固下來(lái);同時(shí)，一旦發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，或者土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害，可以依法得到保護(hù)。

　　“要加快修法的進(jìn)程。”李國(guó)祥說(shuō)。

　　這一思路與國(guó)家立法機(jī)關(guān)的想法不謀而合。

　　2016年12月初，有媒體消息稱，由全國(guó)人大農(nóng)委負(fù)責(zé)牽頭修改的農(nóng)村土地承包法，目前已經(jīng)形成修訂草案征求意見(jiàn)稿。

　　修改重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并確立其法律地位。同時(shí)，就穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)益等作出規(guī)范。

　　根據(jù)中共中央有關(guān)文件精神，全國(guó)人大農(nóng)委表示，待重要問(wèn)題取得基本共識(shí)后，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。

　　黨國(guó)英向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的制度設(shè)計(jì)，既要有利于市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，提高土地資源配置效率;也要在盡可能與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的同時(shí)，對(duì)不合時(shí)宜的法律法規(guī)作出修訂。

　　黨國(guó)英認(rèn)為，修訂農(nóng)村土地承包法，需要按照“三權(quán)分置”改革修訂相關(guān)法律法規(guī)，首先要把集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)進(jìn)行區(qū)分，也就是依法區(qū)分和明確農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)事務(wù)功能和公共事務(wù)功能;其次依法明確土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)加以法律上的保護(hù)。

　　“還要按照市場(chǎng)化原則建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！秉h國(guó)英補(bǔ)充說(shuō)。