中國法治建設年度報告（2015年）

前 言

　　2015年，中國繼續(xù)全面深化改革，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家總目標，法治建設領域各方面工作取得新的進展：堅持科學立法、民主立法，中國特色社會主義法律體系進一步完善;嚴格執(zhí)法、依法行政，積極推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，黨員干部法治思維和依法辦事能力明顯提升;正確把握改革方向、原則和目標，加快建設公正、高效、權威的社會主義司法制度;廣泛開展法治宣傳教育，全體公民的法律素質和法治觀念不斷增強;切實加強法學教育和法學研究工作，中國特色社會主義法治文化不斷繁榮。

　　2015年10月，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，圍繞全面建成小康社會奮斗目標，強調牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念?！督ㄗh》強調要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展。明確全面推進法治中國建設，必須完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加快形成完備的法律規(guī)范體系，全面實施法治政府建設實施綱要，深入推進依法行政，加快建設法治政府，依法設定權力、行使權力、制約權力、監(jiān)督權力，實現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道，深化司法體制改革，促進司法公正，完善對權利的司法保障、對權力的司法監(jiān)督，建設公正高效權威的社會主義司法制度，推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平，全面推進法治社會建設。

　　2015年，中國法治建設取得了新的巨大成就，正在向著建設法治中國不斷前進。

　　一 、關于全國人大及其常委會的立法工作和法律監(jiān)督

　　2015年，中國全國人大及其常委會共制定法律4件，修改法律38件，修改有關法律問題的決定1件，通過有關法律問題的決定9件。截至2015年12月底，中國除現(xiàn)行憲法外，現(xiàn)行有效的法律共246件。

　　(一)通過立法確保重大改革于法有據(jù)

　　——通過有關改革的授權決定，依法支持改革試點工作。一是作出關于在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的授權決定。二是作出關于在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的授權決定。三是作出關于在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的授權決定。四是作出關于在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的授權決定。五是作出關于在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調整實施有關法律規(guī)定的授權決定。六是作出在實施股票發(fā)行注冊制改革中調整適用證券法有關規(guī)定的授權決定。七是在相關授權決定到期后，作出繼續(xù)在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的授權決定。

　　——適應改革需要，以打包形式一并修改部分法律的相關規(guī)定。4月，全國人大常委會在認真審議國務院關于藥品管理法等26部法律的修正案草案的議案基礎上，按照修改內容分類組合，分別通過了關于修改港口法等七部法律的決定等6個決定，涉及24部法律和1個有關法律問題的決定，對這些法律和決定中有關行政審批、價格管理等方面的個別條款作出修改，為進一步深化行政審批制度改革和價格改革提供了法律依據(jù)和支持。

　　——修改人口與計劃生育法，落實“全面兩孩”政策。12月，全國人大常委會作出關于修改人口與計劃生育法的決定，明確國家提倡一對夫婦生育兩個子女，調整完善獎勵保障等計劃生育配套制度。同時明確，按照規(guī)定應當享受獎勵扶助的計劃生育家庭老年人，以及獨生子女父母和獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的父母，繼續(xù)享受相關獎勵和扶助。

　　(二)健全憲法實施和監(jiān)督制度

　　——確立憲法宣誓制度。7月，全國人大常委會通過關于實行憲法宣誓制度的決定，明確由人大選舉或者決定任命的國家工作人員，以及由“一府兩院”任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓，并明確了憲法宣誓的誓詞內容、組織方式、基本規(guī)程等。

　　——實施憲法規(guī)定的特赦制度。為紀念中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年，全國人大常委會根據(jù)憲法有關規(guī)定，通過了關于特赦部分服刑罪犯的決定。國家主席習近平簽署并發(fā)布特赦令，依法特赦參加過中國人民抗日戰(zhàn)爭、中國人民解放戰(zhàn)爭等4類部分服刑罪犯。這是新中國成立以來第八次、也是改革開放以來第一次實行特赦。

　　——制定國家勛章和榮譽稱號法。國家的勛章和榮譽稱號制度是憲法規(guī)定的國家重要制度。12月，全國人大常委會通過了國家勛章和榮譽稱號法，明確國家勛章和國家榮譽稱號為國家最高榮譽，規(guī)定國家設立共和國勛章，授予在中國特色社會主義建設和保衛(wèi)國家中作出巨大貢獻、建立卓越功勛的杰出人士;設立“友誼勛章”，授予在中國社會主義現(xiàn)代化建設和促進中外交流合作、維護世界和平中作出杰出貢獻的外國人;設立國家榮譽稱號，授予在經(jīng)濟、社會、國防、外交、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等各領域各行業(yè)作出重大貢獻、享有崇高聲譽的杰出人士。該法還對國家勛章和榮譽稱號的授予程序，國家勛章、國家榮譽稱號獎章及證書的繼承等作出規(guī)定。

　　(三)加強重點領域立法

　　——制定國家安全法。國家安全法是國家安全領域的綜合性、全局性、基礎性法律。7月，全國人大常委會審議通過了國家安全法。該法的主要內容：一是明確國家安全工作應當堅持總體國家安全觀，維護各領域國家安全，構建國家安全體系，走中國特色國家安全道路。二是界定國家安全的內涵，即國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。三是確立中國共產黨對國家安全工作的領導和集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全領導體制。四是明確維護國家安全的基本原則和各項任務。五是健全有關國家機構維護國家安全的職責、國家安全制度和保障措施。此外，還規(guī)定了公民、組織維護國家安全的義務和權利等。

　　——制定反恐怖主義法。制定一部專門的反恐怖主義法，既是當前打擊恐怖主義的現(xiàn)實需要，也是中國的國際責任。12月，全國人大常委會審議通過了反恐怖主義法。該法規(guī)定：國家反對一切形式的恐怖主義，依法取締恐怖活動組織，對任何組織、策劃、準備實施、實施恐怖活動，宣揚恐怖主義，煽動實施恐怖活動，組織、領導、參加恐怖活動組織，為恐怖活動提供幫助的，依法追究法律責任。國家不向任何恐怖活動組織和人員作出妥協(xié)，不向任何恐怖活動人員提供庇護或者給予難民地位。該法對恐怖主義做出明確定義，即通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全、侵犯人身財產，或者脅迫國家機關、國際組織，以實現(xiàn)其政治、意識形態(tài)等目的的主張和行為。該法還確立了反恐怖工作基本原則，健全相關體制機制，強化安全防范、應對處置、國際合作、法律懲治等措施。

　　——通過刑法修正案(九)。刑法是我國的基本法律，全國人大常委會歷來十分重視刑法的修改和完善工作。1997年全面修訂刑法以來，根據(jù)懲治犯罪的需要，先后通過一個決定和八個刑法修正案。8月，全國人大常委會審議通過了刑法修正案(九)，共52條，主要內容：取消9個較少適用的死刑罪名;完善懲治貪污受賄犯罪法律制度，針對特定情形規(guī)定了終身監(jiān)禁、不得減刑和假釋;加大對網(wǎng)絡犯罪的懲治力度，加強對婦女、兒童、老年人等人身權利的刑法保護;將擾亂法庭秩序、組織考試作弊、組織資助非法聚集、編造和故意傳播虛假信息等行為明確規(guī)定為犯罪;取消嫖宿幼女罪，對此類行為適用刑法關于奸淫幼女的，以強奸論、從重處罰的規(guī)定。

　　——修改立法法。立法法是關于國家立法制度和立法工作的重要法律。3月，十二屆全國人大三次會議通過關于修改立法法的決定。修改的主要內容：一是規(guī)范授權立法，規(guī)定授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。二是普遍賦予設區(qū)的市地方立法權，并明確事項范圍。三是落實稅收法定原則，明確稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。四是進一步明確規(guī)章的制定權限范圍。五是健全保證科學立法、民主立法的機制和程序。此外，還對加大備案審查力度、加強對司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督等方面作出修改。

　　——修改地方組織法、選舉法、代表法。這次修改的重點，是縣鄉(xiāng)人大組織制度和工作制度、代表選舉和代表工作等方面的相關規(guī)定，包括：增加縣級人大常委會組成人員名額，規(guī)定縣級人大可以設立專門委員會，明確市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人大常委會可以在街道設立工作機構，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的工作職責，完善代表資格審查工作機制，健全代表工作相關制度等。

　　——制定反家庭暴力法。反對家庭暴力是社會文明進步的重要體現(xiàn)，是維護家庭和睦、社會和諧的必然要求。12月，全國人大常委會審議通過了反家庭暴力法。該法強調反家庭暴力是國家、社會和每個家庭的共同責任，明確了家庭暴力的預防和處置機制措施，規(guī)定了相關單位、組織的職責，創(chuàng)設了強制報告、告誡、人身安全保護令等制度。

　　——修改大氣污染防治法。中國大氣環(huán)境污染形勢嚴峻，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，人民群眾十分關注。全國人大常委會高度重視大氣污染防治工作，把加強監(jiān)督與完善法律緊密結合起來，在開展執(zhí)法檢查、聽取整改情況反饋報告的同時，及時推進大氣污染防治法修改完善工作。8月，全國人大常委會對大氣污染防治法作出修改。這次修改，進一步強化政府、企業(yè)、社會防治責任，完善大氣污染防治標準、污染排放總量控制和排污許可制度，加大燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農業(yè)等領域污染防治力度，建立健全重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應對機制。

　　——修改食品安全法。食品安全關系人民群眾身體健康和生命安全。4月，全國人大常委會對食品安全法作出修改。這次修改，突出預防為主、風險防范，進一步完善食品安全風險監(jiān)測、評估和安全標準等基礎性制度，實施最嚴格的食品生產、銷售、餐飲服務全過程監(jiān)管，強化對違法生產經(jīng)營、監(jiān)管失職瀆職等行為的法律責任追究，建立包括有獎舉報、信息發(fā)布、責任保險等在內的食品安全社會共治體系。

　　——修改促進科技成果轉化法。8月，全國人大常委會通過關于修改促進科技成果轉化法的決定。修改的主要內容：一是強化企業(yè)在科技成果轉化中的主體作用。二是完善科技成果開發(fā)應用和收益分配制度，規(guī)定國家設立的研究開發(fā)機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資;轉化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位，在對完成、轉化職務科技成果做出重要貢獻的人員給予獎勵和報酬后，主要用于科學技術研究開發(fā)與成果轉化等相關工作。三是提高對科技人員的獎勵和報酬標準，規(guī)定科技成果完成單位可以規(guī)定或者與科技人員約定獎勵和報酬的方式、數(shù)額和時限;沒有規(guī)定或者約定的，按照法定標準給予獎勵和報酬。四是加強科技成果信息發(fā)布和轉化服務。

　　2015年，全國人大常委會還修改了廣告法、種子法、商業(yè)銀行法、教育法、高等教育法，審議了境外非政府組織管理法、網(wǎng)絡安全法、資產評估法、慈善法、深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法、電影產業(yè)促進法、中醫(yī)藥法草案和證券法、野生動物保護法修訂草案等。

　　(四)深入推進科學立法、民主立法

　　一是加強人大對立法工作的組織協(xié)調。繼續(xù)完善立法項目征集和論證制度，把好立項關。健全立法論證機制，對立法中的重大敏感問題進行專題研究和反復論證。做好法律出臺前評估工作，除一次審議通過的法律案以外，擬審議通過的法律案都進行出臺前評估。制定《依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度的實施意見》。二是注重發(fā)揮人大代表作用。健全法律草案征求人大代表意見制度，分專業(yè)、有重點地邀請代表參與立法論證、調研、審議等工作。在刑法修正案(九)起草過程中，對十二屆全國人大一次會議以來代表提出的81件有關修改刑法的議案和建議逐一研究，將其中條件成熟、各方面認識比較統(tǒng)一的意見納入草案。三是多渠道聽取各方面意見。制定《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》，明確常委會會議初次審議和再次審議的法律草案都應當及時向社會公布，同時通過中國人大網(wǎng)發(fā)送全國人大代表征求意見，并對整理匯總和研究采納公眾、代表意見建議提出要求。建立基層立法聯(lián)系點制度并制定相關工作規(guī)則，征求基層群眾和一線干部的意見。健全向下級人大征詢立法意見機制，利用地方立法研討會、代表學習班平臺征求地方人大法制部門意見。

　　(五)關于全國人大常委會的法律監(jiān)督

　　2015年，全國人大常委會依法行使監(jiān)督職權，加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督和對“一府兩院”工作的監(jiān)督，推動中央重大決策部署貫徹落實，保證憲法和法律全面有效實施，促進“一府兩院”依法行政、公正司法。

　　——對法律實施情況進行檢查。2015年，全國人大常委會共檢查職業(yè)教育法、水污染防治法、消費者權益保護法、農業(yè)法、民族區(qū)域自治法、老年人權益保障法等6部法律的實施情況，執(zhí)法檢查數(shù)量比往年有所增加，方式上也有改進和創(chuàng)新。

　　對職業(yè)教育法，重點檢查了制定配套法規(guī)、政策和發(fā)展職業(yè)教育，促進就業(yè)、提升勞動者技能以及人力資源開發(fā)，保障職業(yè)教育經(jīng)費和改善辦學條件，加強職業(yè)教育教師隊伍建設，面向農村、貧困和民族地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展以及資助家庭經(jīng)濟困難學生，推進校企合作和發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)組織作用，畢業(yè)生就業(yè)等情況。對水污染防治法，重點檢查了飲用水水源保護、水污染物排放總量控制、排污許可等法律制度的落實，重要江河流域水污染防治，重點行業(yè)企業(yè)、工業(yè)園區(qū)水污染治理，城鎮(zhèn)污水處理設施建設及運行，畜禽養(yǎng)殖污染及農業(yè)面源污染治理，船舶污染防治，各地推動水污染防治采取的措施和存在的主要問題以及對修改完善水污染防治法的意見建議等情況。對消費者權益保護法，重點檢查了公益訴訟、個人信息保護、懲罰性賠償、經(jīng)營者承擔舉證責任等重要法律制度的落實，消費者反映比較強烈的網(wǎng)絡購物、預付卡消費、電信服務、金融服務、汽車銷售服務等問題，有關部門貫徹執(zhí)行法律的主要措施、存在問題以及解決問題的意見和建議，各地方各部門依法制定配套法規(guī)和規(guī)章等情況。對農業(yè)法，重點檢查了保障糧食安全和大宗農產品供應，加大農業(yè)投入和支持保護力度，整合和統(tǒng)籌使用涉農資金，完善農田水利建設管護機制，完善農業(yè)補貼政策、建立農產品目標價格制度，落實農業(yè)生態(tài)補償政策、建立重要水源地和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補償機制，強化農村金融服務、加大農業(yè)保險支持力度等情況。對民族區(qū)域自治法，重點檢查了民族地區(qū)的基礎設施建設、生態(tài)保護和補償機制的建立和落實，少數(shù)民族干部選拔配備，發(fā)展民族文化教育、培養(yǎng)各類人才，民族區(qū)域自治法配套法規(guī)制定等情況。對老年人權益保障法，重點檢查了各級政府及其有關部門實施老年人權益保障法、完善老年人合法權益保護機制，社會養(yǎng)老服務體系建設，老年人社會救助，老年人參與社會發(fā)展等情況。

　　在檢查上述6部法律實施情況的過程中，常委會組成人員分別就修改法律制度及改進相關工作等提出了意見和建議。國務院和國務院有關部門高度重視這些意見和建議，提出并采取了一系列改進和落實的工作措施。

　　——聽取和審議專項工作報告。2015年，全國人大常委會共聽取和審議16個專項工作報告，涉及經(jīng)濟、文化、民生、環(huán)境、司法等多個方面。其中，聽取和審議了“一府兩院”一系列根據(jù)授權決定進行的改革工作情況的報告，通過依法加強監(jiān)督，支持、推動、保障相關改革舉措有序推進、順利實施，確保中央改革決策貫徹落實。在聽取審議國務院關于自由貿易試驗區(qū)工作進展情況的報告時，常委會組成人員積極評價自由貿易試驗區(qū)建設取得的重要階段性成果。同時提出，要積極穩(wěn)妥、深入推進自由貿易試驗區(qū)建設，堅守底線，防控風險，切實使自由貿易試驗區(qū)成為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者。要加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調，各自由貿易試驗區(qū)既要突出特色，又要有機聯(lián)系。要推進制度創(chuàng)新，提升政府治理水平和監(jiān)管能力，形成更多可復制、可推廣的經(jīng)驗。要注重運用法治思維和法治方式，依法推進自由貿易試驗區(qū)建設，建設法治化營商環(huán)境。在審議最高人民法院、最高人民檢察院關于刑事案件速裁程序試點情況的中期報告時，常委會組成人員認為，試點工作總體進展順利，取得了初步成效。同時提出，要繼續(xù)加強組織指導和監(jiān)督檢查，確保試點工作遵循刑事訴訟法的基本原則，充分保障當事人訴訟權利，切實維護司法公正。要及時對試點工作進行總結和評估，為完善刑事訴訟程序提供可靠依據(jù)。

　　——加強預算決算審查監(jiān)督。2015年是修改后的預算法實施的第一年。全國人大常委會以此為契機，進一步加強預算決算審查監(jiān)督，推動新預算法全面貫徹執(zhí)行。一是依法聽取審議決算報告、審計工作報告和預算執(zhí)行報告，審查批準2014年中央決算。常委會組成人員普遍認為中央預算執(zhí)行情況是好的，積極的財政政策有效實施，財政收入穩(wěn)定增長，重點支出得到保障，財稅改革有序推進。同時提出，國務院及其有關部門要認真貫徹實施修改后的預算法，深化財稅體制改革，完善預決算管理制度，增強預算編制和執(zhí)行的科學性、規(guī)范性、有效性，推進財政資金統(tǒng)籌使用，提高財政資金使用績效，切實把財政資金管好用好。二是推動加強政府債務管理。8月份的常委會會議審議了《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，通過了關于批準國務院議案的決議;12月份的常委會會議審議了國務院關于規(guī)范地方政府債務管理工作情況的報告。常委會組成人員在充分肯定地方政府債務管理工作取得階段性成果的同時，指出一些地方政府風險意識、責任意識不足，違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，償債能力不足的問題依然突出，債務風險防控機制還需進一步健全;強調要嚴格執(zhí)行預算法規(guī)定，從緊控制地方政府債務增長，嚴格限定舉債程序和資金用途，完善債務考核評價、風險評估、預警和應急處置機制，健全違規(guī)舉借債務責任追究制度，切實防范和化解地方政府債務風險。三是加強對審計查出問題整改情況的監(jiān)督。制定《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》。按照《意見》要求，12月份的常委會會議聽取審議了國務院關于2014年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告，并結合審議進行了專題詢問。會前，全國人大財政經(jīng)濟委員會、全國人大常委會預算工作委員會對2014年度審計查出突出問題整改情況進行了跟蹤調研。常委會組成人員充分肯定整改工作成效，同時提出，國務院及有關方面要認真貫徹落實改革要求和預算法、審計法的有關規(guī)定，全面落實整改責任，加強對整改工作的跟蹤督促，建立健全審計查出問題整改的長效機制。四是圍繞國有資本經(jīng)營預算開展專題調研。常委會組成專題調研組，聽取了財政部、國資委、審計署等中央部門的情況介紹，赴廣東、陜西、遼寧、新疆等省、自治區(qū)實地調研，走訪十多家在京中央企業(yè)。同時，委托福建、陜西、上海等3省、市人大開展專題調研，召開部分地方人大同志座談會。在此基礎上，形成調研報告并印發(fā)12月份的常委會會議。調研報告提出，要堅持和完善國有資本經(jīng)營預算制度，逐步擴大國有資本經(jīng)營預算實施范圍，適時將國有資本收益全部納入國有資本經(jīng)營預算，加強國有資本收益管理、支出管理和價值管理，增強審計監(jiān)督和人大監(jiān)督實效，提高國有資本經(jīng)營預算和國有企業(yè)生產經(jīng)營狀況透明度，推動國有資本從管理向治理轉變。

　　——推進規(guī)范性文件備案審查工作。一是繼續(xù)加強對法規(guī)和司法解釋的主動審查。有關專門委員會和常委會工作機構對2015年新制定的20多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進行主動審查研究。在審查中發(fā)現(xiàn)司法解釋存在與法律規(guī)定不一致問題的，首次以書面形式將研究意見函送最高人民法院，督促其研究糾正。同時，對與法律取消和下放行政審批事項有關的100余件地方性法規(guī)進行主動審查，針對地方性法規(guī)沒有根據(jù)法律修改情況進行相應修改的問題，向有關地方發(fā)函，督促其及時修改，并推動地方建立健全法律制定或者修改后地方性法規(guī)的常規(guī)清理工作機制。二是認真研究處理國家機關和社會團體、企事業(yè)組織以及公民提出的審查建議，常委會工作機構全年共接收處理各類審查建議近200件;逐步建立起常態(tài)化的審查建議反饋機制，進一步擴大反饋范圍，豐富反饋形式。三是探索建立備案審查銜接聯(lián)動機制，積極開展相關研究工作。四是按照修改后的立法法規(guī)定，對設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)進行備案。