七、關(guān)于生態(tài)文明法治建設(shè)

　　2014年是中國全面深化改革的開局之年，也是生態(tài)文明法治建設(shè)進入新時代的轉(zhuǎn)型之年?！蛾P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度;新修訂的環(huán)境保護法被譽為“史上最嚴”;國務(wù)院政府工作報告提出“要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”;最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》等，標志著中國的生態(tài)文明建設(shè)全面進入法治化新時期。

　　(一)環(huán)境資源領(lǐng)域立法工作

　　4月，全國人大常委會通過修改后的環(huán)境保護法，進一步強調(diào)各級人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，增加環(huán)保目標責(zé)任制和考核評價制度，以及政府應(yīng)每年向本級人大或其常委會報告環(huán)保目標完成情況，接受人大監(jiān)督等規(guī)定。8月，全國人大常委會通過了修改后的氣象法，規(guī)定新建、擴建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)避免危害氣象探測環(huán)境;確實無法避免的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)的同意，并采取相應(yīng)的措施后，方可建設(shè)，將審批權(quán)由國務(wù)院氣象主管機構(gòu)下放到省級氣象主管機構(gòu)。12月，全國人大常委會通過航道法，規(guī)定新建航道以及為改善航道通航條件而進行的航道工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。2014年，國務(wù)院對《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》《土地管理法實施條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)作了修改。

　　2014年，具有立法權(quán)的地方人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，制(修)定了40多件環(huán)境資源地方性法規(guī)。其中，河北省人大常委會制定的《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》，是全國首個地方性環(huán)境保護公眾參與法規(guī)，對公眾參與環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和起訴權(quán)作出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！段靼彩协h(huán)境噪聲污染防治條例》特別規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在銷售場所公示所銷售住宅的建筑隔聲設(shè)計、可能受到的噪聲污染情況以及采取的防治措施，并在售房合同中予以明確。截至2014年底，我國現(xiàn)行有效的國家環(huán)境保護標準數(shù)量1630項，初步形成了由國家級標準、地方級標準和環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測標準、管理規(guī)范類標準、環(huán)境基礎(chǔ)類標準組成的兩級五類標準體系。

　　(二)環(huán)境資源領(lǐng)域執(zhí)法工作

　　——制定有關(guān)環(huán)境資源規(guī)劃(計劃)。2014年，為落實《大氣污染防治行動計劃》，控制煤炭消費總量，國務(wù)院、各有關(guān)部委及地方政府相繼制定了有關(guān)工作方案及計劃。按計劃，到2017年底，京津冀及周邊地區(qū)重點工業(yè)企業(yè)，通過實施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，可實現(xiàn)年削減主要污染物二氧化硫25萬噸、氮氧化物24萬噸、工業(yè)煙(粉)塵11萬噸、揮發(fā)性有機物7萬噸。此外，環(huán)境保護部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會制定了《水質(zhì)較好湖泊生態(tài)環(huán)境保護總體規(guī)劃(2013—2020年)》，環(huán)境保護部制定了《聯(lián)合國生物多樣性十年2014—2015年度中國行動方案》。

　　——推進環(huán)境資源領(lǐng)域的重點改革。一是開展排污權(quán)有償使用和交易。8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利;對現(xiàn)有排污單位，要考慮其承受能力、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步實行排污權(quán)有償取得;新建項目排污權(quán)和改建、擴建項目新增排污權(quán)，原則上要以有償方式取得;有償取得排污權(quán)的單位，不免除其依法繳納排污費等相關(guān)稅費的義務(wù)。二是調(diào)整排污費征收標準。9月，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》，明確了實行差別化排污收費政策;河北、山西、福建等省發(fā)布排污權(quán)抵押貸款管理辦法，北京四項主要污染物排污費標準提高了15倍，天津提高了9.5倍。三是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制。11月，國務(wù)院制定《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，從深化林業(yè)管理體制改革，推進生態(tài)建設(shè)主體多元化，推動環(huán)境污染治理市場化，積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點等方面對生態(tài)環(huán)保的投資運營機制作了規(guī)定。四是推行環(huán)評簡政放權(quán)。環(huán)境保護部取消了“環(huán)境保護(污染治理)設(shè)施運營單位甲級資質(zhì)認定”等2項審批事項，將“由環(huán)境保護部負責(zé)的危險廢物經(jīng)營許可”等3項許可事項、“城市快速軌道交通、擴建民用機場等25項基礎(chǔ)設(shè)施類和環(huán)境影響較小的建設(shè)項目環(huán)評審批權(quán)限”下放到省級環(huán)保部門。五是推進環(huán)境經(jīng)濟政策試點。在海南和山東啟動“銀政投”綠色信貸計劃試點，在蘭州市開展環(huán)境審計試點，在9個地方開展環(huán)境污染損害鑒定評估試點，環(huán)境保護部會同有關(guān)部門在28個市縣啟動“多規(guī)合一”試點。山東、江蘇、浙江等省積極推進環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化工作，上海、廣東積極推行環(huán)境污染第三方治理。

　　——加強大氣污染防治。一是嚴格準入。環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于落實大氣污染防治行動計劃嚴格環(huán)境影響評價準入的通知》，明確要求實行煤炭總量控制地區(qū)的燃煤項目必須有明確的煤炭減量替代方案。二是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和實行能源清潔化。國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》和《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃(2014—2020年)》，推行更嚴格的能效環(huán)保標準，加快燃煤發(fā)電升級與改造，加強能源消費總量控制，逐步降低煤炭消費比重。三是加強考核。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》，環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等聯(lián)合制定了相關(guān)實施細則。四是出臺環(huán)境標準等配套政策措施。2月，國務(wù)院審議通過環(huán)境保護部會同國務(wù)院有關(guān)部門提出的22項落實《大氣污染防治行動計劃》配套政策措施，涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境經(jīng)濟政策和落實各方責(zé)任等三個方面。五是健全區(qū)域協(xié)作機制。APEC會議期間，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南等省(區(qū)、市)和各部門通力合作，累計出動43.4萬人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬家、其他各類污染源12.3萬處。六是加大污染治理投入。中央財政下達大氣污染防治專項資金98億元，支持重點區(qū)域10省(區(qū)、市)大氣污染防治;安排環(huán)保專項資金2.4億元，支持烏魯木齊、蘭州、銀川大氣治理。

　　——推進生態(tài)保護和建設(shè)。一是環(huán)境保護部根據(jù)環(huán)境保護法開展生態(tài)保護紅線劃定工作，印發(fā)《全國生態(tài)保護紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南》，編制《全國生態(tài)保護紅線劃定建議方案》，并研究制定相關(guān)配套政策措施。二是開展資源調(diào)查。環(huán)境保護部編制印發(fā)《生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識分類、調(diào)查與編目技術(shù)規(guī)定》，指導(dǎo)生物多樣性相關(guān)傳統(tǒng)知識調(diào)查、編目與數(shù)據(jù)庫建設(shè)。國家林業(yè)局制定《全國重點省份泥炭沼澤碳庫調(diào)查工作方案》《全國泥炭沼澤碳庫調(diào)查技術(shù)規(guī)程》等，自2014年起分年度對內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海和新疆11個重點省(區(qū))的泥炭沼澤碳庫開展調(diào)查。三是推行生態(tài)預(yù)警。國家林業(yè)局印發(fā)《國際重要濕地生態(tài)特征變化預(yù)警方案(試行)》，對國際重要濕地生態(tài)特征變化實行三級預(yù)警。四是建立跨區(qū)域合作機制。國家林業(yè)局繼長江濕地保護網(wǎng)絡(luò)運行8年之后，又成立了黃河流域濕地保護網(wǎng)絡(luò)，建立了黃河流域濕地保護跨區(qū)域合作機制。五是落實環(huán)境保護法關(guān)于建立健全生態(tài)保護補償制度的要求。國家支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域開展水環(huán)境補償，分別安排專項資金3億元和5000萬元。財政部通過國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模達480億元，享受轉(zhuǎn)移支付縣市達512個。六是開展執(zhí)法檢查。在全國范圍內(nèi)開展為期兩個月的非法侵占林地清理排查專項行動，共清理排查出非法侵占林地4145起案件，違法違規(guī)侵占面積7715.3公頃。

　　——加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管和稽查力度。11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》。開展環(huán)保專項行動，全國共出動環(huán)境執(zhí)法人員216萬人次，檢查企業(yè)84萬家次，立案查處環(huán)境違法問題12531件，對1600余起案件掛牌督辦。開展了國家重點監(jiān)控企業(yè)污染源自動監(jiān)控設(shè)施運行管理專項執(zhí)法檢查，對10809家國家重點監(jiān)控企業(yè)、18039個排口污染源自動監(jiān)控設(shè)施運行、管理情況進行檢查。2014年，環(huán)保部門向公安機關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件2180件。2014年，全國省、市兩級環(huán)保部門累計對1447個環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察工作進行稽查。

　　——加強環(huán)境資源行政指導(dǎo)和公共服務(wù)。國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《節(jié)能低碳技術(shù)推廣管理暫行辦法》，引導(dǎo)用能單位采用先進適用的節(jié)能新技術(shù)、新裝備、新工藝。完成第四次全國環(huán)保及相關(guān)產(chǎn)業(yè)調(diào)查工作，開展第四批環(huán)保服務(wù)業(yè)試點。環(huán)境保護部調(diào)整《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》，印發(fā)《關(guān)于加強地方環(huán)保標準工作的指導(dǎo)意見》。環(huán)境保護部聯(lián)合教育部、科技部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國科學(xué)院等印發(fā)《關(guān)于加強對外合作與交流中生物遺傳資源利用與惠益分享管理的通知》，指導(dǎo)生物遺傳獲取利用與惠益分享活動。

　　——推進執(zhí)法能力建設(shè)。一是提升執(zhí)法地位，新修訂的環(huán)境保護法賦予環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)執(zhí)法地位及對地方政府履行環(huán)保責(zé)任的監(jiān)督授權(quán)。二是加大資金投入。通過中央本級環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)及運行項目安排近2.3億元。三是加強人才培養(yǎng)。環(huán)境保護部發(fā)布《關(guān)于加強基層環(huán)保人才隊伍建設(shè)的意見》，印發(fā)第一批國家環(huán)境保護專業(yè)技術(shù)領(lǐng)軍人才和青年拔尖人才名單。四是加強機構(gòu)建設(shè)。截至2014年，共建立國家、省、地市、縣四級2700多個監(jiān)測機構(gòu)。全國338個地級以上城市1436個監(jiān)測點位全部具備實施新空氣質(zhì)量標準監(jiān)測能力。

　　(三)環(huán)境資源領(lǐng)域司法工作

　　——成立環(huán)境資源審判機構(gòu)。6月,最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立，截至2014年12月，全國共有21個省(區(qū)、市)設(shè)立了環(huán)境資源審判庭或合議庭、巡回法庭，共382個。12月，中國首個受理跨行政區(qū)劃案件的法院、檢察院(上海第三中級人民法院、知識產(chǎn)權(quán)法院和上海檢察院第三分院)在上海成立，將自2015年1月1日起依法管轄以市級人民政府為被告的一審環(huán)境資源行政案件，以市級行政機關(guān)為上訴人、被上訴人的二審環(huán)境資源行政案件。上海市檢察院第三分院將管轄上海市第三中級人民法院審理的環(huán)境資源行政訴訟監(jiān)督案件、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護刑事案件。此外，貴州省首先在全國法院系統(tǒng)建成1個省法院生態(tài)環(huán)境保護審判庭、4個中院生態(tài)環(huán)境保護審判庭、5個基層法院生態(tài)環(huán)境保護法庭的“145”生態(tài)環(huán)保案件集中審判格局，理順生態(tài)環(huán)境保護案件的級別管轄和集中管轄。

　　——制定司法解釋。8月，最高人民法院審判委員會審議通過《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，進一步細化了民事訴訟法和環(huán)境保護法關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，對起訴主體資格、起訴條件、管轄、責(zé)任承擔(dān)的方式、公益訴訟與行政監(jiān)管的銜接、公益訴訟與私益訴訟的關(guān)系以及法院職權(quán)的行使等作出解釋。

　　——辦理環(huán)境資源案件。2014年，全國法院新收污染環(huán)境罪案件1188件，同比增長7.9倍;新收環(huán)境保護行政案件809件，審結(jié)792件;新收一審環(huán)境資源民事案件77639件，審結(jié)76153件。據(jù)統(tǒng)計，《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》施行以來，全國法院以污染環(huán)境罪判罰的案件數(shù)比上年增長295%。

　　——發(fā)布典型案例。7月，最高人民法院發(fā)布9個環(huán)境資源民事典型案例;12月，最高人民法院又發(fā)布10個環(huán)境資源行政典型案例。2014年，江蘇泰州億元環(huán)境公益訴訟案，福建閩侯“環(huán)境難民”集團訴訟案，中華環(huán)保聯(lián)合會訴譚某、方某環(huán)境污染責(zé)任案等三個環(huán)保案例被評選列入“2014年中國十大公益訴訟”，其中江蘇泰州億元環(huán)境公益訴訟案還被評為中國十大影響性案例;河南駐馬店村民王某因違法捕獵87只癩蛤蟆被依法判處拘役三個月，成為我國因非法狩獵“三有”野生保護動物(所謂“三有動物”，指有益的、有重要經(jīng)濟價值、有科學(xué)研究價值的野生動物，包括麻雀、青蛙、壁虎、蟾蜍、野雞、野兔和各種蛇類等共計1700多種)而被定罪的第一人。