中國行政法學研究會2014年年會主題為“國家治理體系現(xiàn)代化與行政法”，此次年會共收到180余篇論文，300余名專家學者就“行政改革與行政組織法的完善”、“有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用”、“行政審批制度改革中的法律問題”、“行政訴訟法和行政復議法的修改”等議題進行研討，現(xiàn)將主要觀點綜述如下。

　　一、行政體制改革與行政組織法的完善

　　黨的十八屆三中全會把行政體制改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，為行政組織法的深入研究與創(chuàng)新開拓了廣闊的空間。與會學者就我國行政組織立法、新疆建設(shè)兵團的法律地位、行政執(zhí)法權(quán)的配置、行政法上的第三方義務(wù)、城市綜合執(zhí)法問題及破解等議題展開了熱烈討論。

　　有學者認為，國家治理體系的現(xiàn)代化，政府現(xiàn)代化是關(guān)鍵，法治化是保障。在國家治理視域下，行政組織法不再僅是政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)法，而是包括協(xié)調(diào)黨政群關(guān)系，體現(xiàn)共同治理的治理主體法。行政組織立法應(yīng)明確行政組織的職權(quán)范圍，將中央與地方的關(guān)系、部門和地方間的橫向協(xié)作關(guān)系法律化，確立社會組織的行政主體地位，為黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、全民參與的治理體系提供法治保障。

　　新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是我黨應(yīng)對新疆特殊區(qū)情的政治制度創(chuàng)新，擔負著保衛(wèi)新疆安全穩(wěn)定的職責。有學者認為，兵團法律地位不明已經(jīng)成為阻礙兵團繼續(xù)存在與發(fā)展的瓶頸，組織發(fā)展和功能發(fā)揮受到巨大的限制，建議全國人大制定《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團法》，以明確兵團黨政軍企四位一體的特殊政權(quán)性質(zhì)和相應(yīng)的職責權(quán)限，并從體制上理順兵團的內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系。

　　行政執(zhí)法權(quán)的配置狀況，對行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果具有決定性意義。有學者以控煙執(zhí)法為例，認為近年來在控煙執(zhí)法領(lǐng)域興起的多部門執(zhí)法看似符合公共治理的要求，但實則是一種倒退。因為從公共治理的本質(zhì)來看，將同一執(zhí)法權(quán)分散給多個部門的執(zhí)法權(quán)配置模式并不符合公共治理的要求，提出要實現(xiàn)公共治理，“集中執(zhí)法+部門協(xié)同”的執(zhí)法權(quán)配置模式才是正確的選擇。

　　二、有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用

　　十八屆三中全會將實現(xiàn)有效的政府治理、更好地發(fā)揮政府作用作為深化改革的目標之一。與會學者緊扣改革熱點，就當前中國上海自由貿(mào)易區(qū)制度的建立、政府信息公開中的公共利益衡量、我國公共服務(wù)立法、公共資源統(tǒng)一交易之行政規(guī)制等議題進行熱烈研討。

　　建立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，對在新時期下加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革創(chuàng)新政府管理方式有著重要意義。有學者認為，功能最適當原則現(xiàn)代國家處理國家機關(guān)設(shè)立、配置權(quán)力、調(diào)整和改革國家機關(guān)、處理國家機關(guān)之間關(guān)系的重要原則。它要求在國家確立了職能之后，要給承擔職能的國家機關(guān)授予與履行職能相匹配的相關(guān)權(quán)力、要建立與其功能相適應(yīng)的管理體制，建立健全與功能相適應(yīng)的法律規(guī)范適用制度，否則，某項功能就很難有效地實現(xiàn)。因此，我國在構(gòu)建和完善上海自由貿(mào)易區(qū)制度上應(yīng)當遵循這一原則。

　　建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺是當前全國各地落實十八屆三中全會提出的“推進公共資源配置市場化”與“加快轉(zhuǎn)變政府職能”要求的具體舉措。有學者認為，建立這一平臺應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下，運用自由裁量權(quán)和發(fā)揮行政指導等現(xiàn)代行政手段的制度規(guī)制，但行政機關(guān)卻采用了以往公共資源交易實踐中慣用的設(shè)置公共資源交易管理委員會、強制入場交易等不當制度設(shè)計，這明顯有偏法治軌道，糾正這種偏誤的可行方式是采取行政規(guī)制規(guī)范公共資源統(tǒng)一交易。

　　三、行政審批制度改革中的法律問題

　　深化行政審批制度，是轉(zhuǎn)變政府職能的重點任務(wù)，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本屆年會就行政許可的設(shè)定、行政審批改革、行政禁止性規(guī)則在行政審批改革中的作用、行政許可標準的沖突及解決等議題進行了專題研討。

　　在行政許可的設(shè)定上，有學者認為，《行政許可法》頒布實施后，國務(wù)院成為了我國行政許可最主要的設(shè)定主體。當前國務(wù)院設(shè)定行政許可實踐存在如下問題：未遵循行政許可由法律設(shè)定原則;設(shè)定行政許可未遵循“必要性”和“臨時性”原則;設(shè)定行政許可的程序不規(guī)范;部分行政許可事項原本不應(yīng)當設(shè)定。這不僅妨礙了行政許可法實施，也增加了行政審批制度改革的難度。我國今后推行行政審批制度改革，重點不在于取消和調(diào)整多少項行政審批事項，而在于徹底貫徹實施《行政許可法》，將國務(wù)院設(shè)定行政許可行為納入《行政許可法》規(guī)范范疇。

　　在行政審批改革上，有學者認為，我國行政審批改革歷經(jīng)多年，當前已經(jīng)到了一個新的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭。以審批的功能與作用為標準，我國現(xiàn)行的行政審批可分為資源配置類審批、市場進入類審批與經(jīng)濟與社會管理類審批三類，不同類型的行政審批其改革的內(nèi)容與改革的方向、目標是不同的。資源配置類審批制度改革的核心是保證國家所有、壟斷資源分配的公平、公正;市場進入類審批制度改革的關(guān)鍵是降低市場進入門檻，打破進入壁壘，激發(fā)民間的投資活力;而經(jīng)濟與社會管理類審批制度改革的重點是打破以審批為中心所構(gòu)建的管理體制，將權(quán)力重心從事前審批轉(zhuǎn)向前中、事后的監(jiān)管。因此，行政審批改革需要針對不同類型的審批事項進行有針對性的改革。

　　此外，有學者認為，行政許可標準之間的矛盾與沖突，已成為制約審批制度改革的障礙。行政許可標準的沖突，表面上看是多機關(guān)模式下的規(guī)范沖突問題，實質(zhì)上卻映射出中國式審批制度改革的癥結(jié)與機理，其發(fā)生的內(nèi)在機理是行政權(quán)及許可背后的部門利益與家長主義規(guī)制，并就此提出了解決路徑：一是現(xiàn)行行政服務(wù)中心基礎(chǔ)上不斷修正的行政協(xié)調(diào)模式，二是具有共性效力之協(xié)調(diào)技術(shù)的提煉，三是通過基準制定和公布義務(wù)的規(guī)則治理。

　　四、行政訴訟法與行政復議法修改

　　國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為我國行政訴訟制度的現(xiàn)代化提供了新的政治基礎(chǔ)和重要時代機遇。在此背景下，與會學者就完善我國行政訴訟制度與行政復議制度中存在的諸多問題進行了熱烈討論。

　　當前，《行政訴訟法(修改草案)》已面向社會各界征求修改意見，有學者認為，立法修改要達成共識，需要對修法宗旨、立法目標、訴訟類型和構(gòu)造等基本問題重新予以檢討。破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”是修法的重要任務(wù)，但如何破解，需要從制度設(shè)計上找到造成實踐困境的原因并加以改進。目前法律文本中主觀訴訟與客觀訴訟不分，訴訟結(jié)構(gòu)錯亂的狀況在很大程度上制約了行政訴訟制度的發(fā)展。就立法目標而言，修法應(yīng)在完善權(quán)利救濟的基礎(chǔ)上，擴展秩序保障的功能。為實現(xiàn)這一目標，行政訴訟法需要建立以主觀訴訟為主、兼顧客觀訴訟的訴訟模式，并通過訴訟構(gòu)造的改革完善予以支持。

　　十八屆三中全會就司法體制改革進行了重大部署，特別是要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。對此，有學者主張設(shè)立行政法院，并認為這一做法具有憲法與法律依據(jù)，而且行政法院還具有如下功能：破除人財物制約，實現(xiàn)官民平等;破除受案瓶頸，實現(xiàn)民權(quán)救濟;破除非法不當干預(yù)，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督;破除司法地方化，實現(xiàn)審判獨立;破除有限監(jiān)督藩籬，實現(xiàn)案結(jié)事了。但在設(shè)立行政法院上不能片面追求一步到位，必須分清輕重緩急，有計劃按步驟進行，可考慮首先從省以下個別試點開始，逐步在省以下全面推廣，最終設(shè)置三級行政法院。

　　司法改革是全面深化改革的重點之一，有學者認為，在司法改革去地方化、去行政化的過程中，一定要把對法官的監(jiān)督作為重點加以研究。因為獨立審判只是公正審判的必要條件不是充分條件。法官的獨立性和法官責任的豁免制度不能成為法官拒絕監(jiān)督的理由。權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)以及上級法院雖應(yīng)加強對法官的監(jiān)督，但當事人及其代理人應(yīng)成為法官的主要監(jiān)督者。只有通過合理正當?shù)某绦?，才能使這種監(jiān)督真正地發(fā)揮作用和效力。