第十屆中部崛起法治論壇綜述

安徽省法學(xué)會

(2017年11月27日)

　　黨中央、國務(wù)院高度重視中部地區(qū)發(fā)展，實施了促進中部地區(qū)崛起的一系列重大舉措。近年來，中部地區(qū)城鄉(xiāng)面貌日新月異，改革創(chuàng)新步伐加快，發(fā)展活力和可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大政治論斷，在建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國征程中,中部地區(qū)肩負著重要歷史使命。為了深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，研討交流中部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中的法治經(jīng)驗與問題，第十屆中部崛起法治論壇于11月16日在安徽合肥舉行。論壇由中國法學(xué)會指導(dǎo)，中部六省法學(xué)會共同主辦，安徽省法學(xué)會承辦，主題是“新型城鎮(zhèn)化進程中的法律問題研究”。中國法學(xué)會黨組成員、副會長王其江，安徽省委常委、政法委書記、省法學(xué)會會長姚玉舟，《中國法律年鑒》社總編諸葛平平等出席論壇，論壇開幕式由安徽省法學(xué)會專職副會長孫榮傳主持。山西、河南、湖北、湖南、江西和安徽省法學(xué)會的領(lǐng)導(dǎo)及獲獎?wù)撐淖髡撸不帐「魇蟹▽W(xué)會負責(zé)人，特邀北京、青海、江蘇省法學(xué)會領(lǐng)導(dǎo)共180多人參加論壇。本屆論壇共收到論文1025篇，經(jīng)論壇組委會初評，中國法學(xué)會會員部終評，評選出獲獎?wù)撐?8篇，其中一等獎8篇、二等獎20篇、三等獎30篇，另有優(yōu)秀獎62篇?，F(xiàn)就論壇內(nèi)容做如下綜述。

　　一、主旨報告：新型城鎮(zhèn)化與優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)

　　國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長沈遲為本屆論壇做了題為《城市化與新型城鎮(zhèn)化》的主旨發(fā)言。他指出，由于中國人口眾多，動輒以億為單位，因此，要堅持中國特色城鎮(zhèn)化。首先要始終堅持以人為本。合理引導(dǎo)人口流動，有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，要有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民有就業(yè)，有收入，逐步推進公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。要堅持“四化同步”，堅持優(yōu)化布局，與地方資源承載力相匹配，要堅持生態(tài)文明，全面融入城鎮(zhèn)化進程，要堅持文化傳承。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃對完善發(fā)展體制機制提出了推進戶籍制度管理、深化土地制度改革、創(chuàng)新城鎮(zhèn)化資金的保障機制、健全城鎮(zhèn)住房制度、強化生態(tài)環(huán)境保護機制等五個方面要求。

　　沈遲還分享了對新農(nóng)村的幾點認識：新農(nóng)村一定要有新干部和新村民，農(nóng)村搞得好不好，帶頭人是關(guān)鍵。建設(shè)新農(nóng)村，也要分地區(qū)，而不是全國一個模式。此外做新農(nóng)村規(guī)劃，一定要有保留價值的村莊，有記憶的村莊，當(dāng)然，沈遲認為新農(nóng)村也可以很時尚，農(nóng)村民宿也可以做的很高檔。新農(nóng)村建設(shè)要以農(nóng)村自身為主體，尊重集體意愿，不要包辦代替。

　　安徽行政學(xué)院教授劉艷在《優(yōu)化安徽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的供給側(cè)結(jié)構(gòu)》主旨發(fā)言中說，國家適時提出走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，就是要改變過去以土地城鎮(zhèn)化為核心的舊型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，代之以以人口城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化路徑。新舊城鎮(zhèn)化的區(qū)別更多地體現(xiàn)在發(fā)展理念、發(fā)展方式、發(fā)展績效等方方面面的不同。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要在推進農(nóng)民市民化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)發(fā)展，更加注重發(fā)展的生態(tài)內(nèi)涵。

　　她著重分析了安徽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著地方立法支持與制度優(yōu)化、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)與身份權(quán)關(guān)系、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)、融資與擔(dān)保法律制度完善及土地規(guī)劃與利用行為規(guī)范化等問題，指出當(dāng)前安徽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑在于制度性完善與立法支持、政策性導(dǎo)向與策略選擇，包括立足安徽實際，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為基調(diào)，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以土地制度改革作先行，以產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為抓手，以“三變”變革為助力，即資源變資產(chǎn)有助于厘清集體與農(nóng)民的利益邊界、資金變股金改革有助于建立新型財政投入機制、農(nóng)民變股東改革形成利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)營機制，并且確立新型鄉(xiāng)村治理機制。

　　二、城鎮(zhèn)化進程中社會治安安全問題研究

　　法庭調(diào)解是保障當(dāng)事人合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定的良好途徑，其功能優(yōu)勢和積極意義在廣大農(nóng)村地區(qū)日趨顯著。當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的鄉(xiāng)土特性正潛滲式地影響著法庭調(diào)解。湖北省宜昌市中級人民法院蔣正闡述了鄉(xiāng)土法庭調(diào)解的四個維度，以大調(diào)解格局下的法庭調(diào)解制度為立足點，著重考察了“鄉(xiāng)土社會——法庭調(diào)解——大調(diào)解格局”的三元互動機能;指出在鄉(xiāng)土社會語境下法庭調(diào)解須扮演好“審判調(diào)解”和“綜治調(diào)解”的雙重角色，并重點介紹了由此衍生的四個維度(訴訟維度、社會維度、綜治維度、技術(shù)維度)，以厘清法庭調(diào)解在處理鄉(xiāng)土社會矛盾糾紛中的多重意義。通過橫向梳理，進一步廓清了我國當(dāng)前鄉(xiāng)土法庭調(diào)解存在的問題，并結(jié)合現(xiàn)狀提出了訴訟調(diào)解對鄉(xiāng)土元素的吸收與改良、充分培育新興鄉(xiāng)土社會調(diào)解參與元素、尋求鄉(xiāng)土法庭調(diào)解的技術(shù)支撐及全面實現(xiàn)四個維度的互融互通等完善建議。

　　江西省吉水縣人民法院曾輝就涉家庭暴力婚姻案件多元證據(jù)規(guī)則之構(gòu)建作了交流，指出當(dāng)前我國存在大量家庭暴力，但是司法實踐中家庭暴力的認定率不高，大部分家庭暴力“受害者”在提起涉家庭暴力婚姻訴訟時都未能提供充分的證據(jù)證實家庭暴力的存在。舉證難已經(jīng)成為涉家庭暴力婚姻案件審理的一大難點。應(yīng)建立一種多元家暴證明標準為主體，即人身安全保護令適用優(yōu)勢證據(jù)規(guī)則、未要求賠償?shù)钠胀x婚案件適用舉證責(zé)任倒置、請求賠償離婚案件適用“誰主張誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，人民法院調(diào)查取證、適度增加未成年子女及專家證言等為輔的證據(jù)規(guī)則。這既符合利益衡平的需要，也具有充分立法基礎(chǔ)。呼吁家庭暴力的解決需要全社會共同的努力。只有這樣，才能讓每一個家庭遠離暴力，讓和諧的理念融入社會的血液當(dāng)中。

　　安徽警官職業(yè)學(xué)院鄭林指出，在現(xiàn)代化社會建設(shè)的過程中，大量的農(nóng)村人口一夜之間變成了市民，城鎮(zhèn)化進程對社會治安和公共安全帶來巨大壓力，新型城鎮(zhèn)化不僅僅是硬件建設(shè)設(shè)施，更為重要的是幫助農(nóng)民提升就業(yè)的能力，化解社會治安與公共安全中存在的隱患，要從人才培養(yǎng)、法治監(jiān)管、文化建設(shè)上來為農(nóng)民轉(zhuǎn)型市民融入城市服務(wù)，塑造新型市民，從而化解城市隔離和心態(tài)失衡，實現(xiàn)農(nóng)民群體利益的分割化處理和農(nóng)民群體對自身的治理。要注重收集社會信息情報，完善社會法律宣傳和依法治理，實現(xiàn)農(nóng)民市民化的軟條件的準備，最終使農(nóng)民融入城市，實現(xiàn)一方社會安寧。

　　湖南省新田縣人民法院黨組書記、院長胡劍濤作了點評。

　　三、縣域經(jīng)濟法治相關(guān)問題研究

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)民專業(yè)合作社已成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍。農(nóng)民專業(yè)合作社通過創(chuàng)造農(nóng)村就業(yè)崗位、促進農(nóng)村消費、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級等方面在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著巨大的作用。山西大學(xué)法學(xué)院何建華認為，農(nóng)民專業(yè)合作社在城鎮(zhèn)化進程中也存在著不少問題，尤其是在法人治理結(jié)構(gòu)方面的意思機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)存在的問題，并提出完善合作社法人治理結(jié)構(gòu)的主要思路，從合作社治理結(jié)構(gòu)的法律制度設(shè)計為切入點，探討如何進一步完善社員大會、理事會、監(jiān)事會法律制度和外部法律環(huán)境，分配三者之間的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任，使之能夠真正做到三權(quán)分立并權(quán)力制衡。提出了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修改立法建議，認為應(yīng)盡快出臺與修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相配套的具體實施辦法或細則，并注意正確處理好上位法和下位法的關(guān)系。最終形成以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》為龍頭，包括相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)在內(nèi)的法律體系。

　　湖南省長沙市中級人民法院馬光祥以中部六省的新型城鎮(zhèn)化為切入點闡釋了遷徙自由的邏輯推演及運行環(huán)境。他認為遷徙自由是一項基本人權(quán)，包括經(jīng)濟上的自由、居住的自由和離開的自由，遷徙自由是社會轉(zhuǎn)型必然要求。遷徙自由給法律帶來沖擊的時候，不能一味追求一步到底的勝利，而忽略了具體制度的建設(shè)，應(yīng)從法律及制度細節(jié)上保障公民遷徙自由權(quán)。新型城鎮(zhèn)化必須與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，需加速推進，更要有所限制，力求科學(xué)推進。認為戶籍政策只能調(diào)整，并不能因此廢除戶籍政策，非但不能廢除，還應(yīng)當(dāng)加強管理，畢竟城鎮(zhèn)化的推進也在推動著城鄉(xiāng)一致，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解體間接推動遷徙自由的實現(xiàn)。要將遷徙自由的實現(xiàn)交給經(jīng)濟的發(fā)展，而非完全的政策推動，更不能冒進、大躍進的推動城鎮(zhèn)化。最后他指出新型城鎮(zhèn)化是不同于西方的那種城鎮(zhèn)化，是科學(xué)發(fā)展的、環(huán)境友好的、自發(fā)型的城鎮(zhèn)化，其自然發(fā)軔于經(jīng)濟的高速發(fā)展，同時也是可控的國家政策。

　　河南省駐馬店市人民檢察院胡鵬從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革演進的角度探討了農(nóng)民自由及權(quán)利保障問題。他指出，改革開放后，隨著體制性變遷，國家向農(nóng)村社會賦權(quán)與放權(quán)，“國家—集體—農(nóng)民”間的關(guān)系更為彈性與靈活，農(nóng)村社會實際獲得了集體產(chǎn)權(quán)的運行權(quán)利，農(nóng)民的經(jīng)濟自由及發(fā)展空間迅速擴展。在當(dāng)下，原有產(chǎn)權(quán)制度改革能量的枯竭，再次制約農(nóng)民的自由發(fā)展。因此，進一步釋放農(nóng)民的自由發(fā)展空間，保障新時期農(nóng)民的社會經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利及權(quán)益，需要國家重構(gòu)集體產(chǎn)權(quán)的開放與治理制度，推動集體產(chǎn)權(quán)的深度分離，再次向鄉(xiāng)村社會賦權(quán)與放權(quán)，增強基層社會的凝聚力與向心力，推動基層治理的現(xiàn)代化。認為要通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)開放和治理的制度重構(gòu)來保障農(nóng)民自由與權(quán)利，其中包括四條措施：一是推進集體產(chǎn)權(quán)深度分離和資產(chǎn)分類處置，保障集體成員合法經(jīng)濟權(quán)益;二是探索集體經(jīng)營性資產(chǎn)的量化與股份化，保障集體成員的增值收益及自由處置權(quán);三是消除集體產(chǎn)權(quán)的制度性歧視，保障流出農(nóng)民自由發(fā)展權(quán)利及待遇的平等享有;四是破除集體產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上鄉(xiāng)村社會的封閉性，促進社會自由流動與有機融合。

　　山西大學(xué)法學(xué)院董玉明以“加快縣域經(jīng)濟、特色城鎮(zhèn)發(fā)展法律問題研究”為題，分析了我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，總結(jié)了七個方面的突出問題;分析了法律支持現(xiàn)狀及縣域應(yīng)具有的八項權(quán)力;最后，提出和論證了法治視野下縣域發(fā)展的五項對策，即縣域經(jīng)濟發(fā)展要樹立正確的法治觀與發(fā)展觀，要堅決落實國家法律和政策，完善基層社會自治，嚴格行政執(zhí)法，積極支持司法改革，還要必須抓住關(guān)鍵人物和關(guān)鍵領(lǐng)域。要改變“人治”為“法治”，法治教育、人才法治素質(zhì)的硬要求、監(jiān)督制度的完善和落實以及典型案例的不斷警示缺一不可。

　　南陽理工學(xué)院文法學(xué)院副院長齊喜三作了點評。

　　四、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村留守人員權(quán)益保障研究

　　未成年人檢察工作已經(jīng)成為全社會保護未成年人合法權(quán)益、保障未成年人健康成長的一股重要而不可忽視的力量。安徽省淮南市人民檢察院姜瑞以2016年檢察工作實踐為要本，匯報了該市檢察機關(guān)在保護留守未成年人合法權(quán)益的實證研究成果，總結(jié)了檢察機關(guān)在保護留守未成年人合法權(quán)益方面，踐行法律規(guī)定，靈活運用不起訴、不批捕、量刑建議等檢察權(quán)，堅決貫徹“懲罰為輔、教育為主”的刑事司法理念，建立專業(yè)化未成年人刑事檢察工作隊伍，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做，加強心理干預(yù)與普法宣傳，做好心理疏導(dǎo)與預(yù)防保護工作的主要做法，分析當(dāng)前檢察工作在“留守未成年人”維權(quán)方面的不足與短板，對檢察機關(guān)保護“留守未成年人”合法權(quán)益在深度與廣度推進上作了深入探討，提出了普及少年司法保護理念，健全制度基礎(chǔ)，推進未檢工作規(guī)范化建設(shè)，打造“司法社工”隊伍，完善社會體系，探索建立專門的未成年人檢察院，突破行政區(qū)劃限制開展未成年人檢察工作等5條創(chuàng)新舉措。

　　當(dāng)前，農(nóng)村離婚案件與日俱增，留守兒童撫養(yǎng)問題不僅僅是某個家庭關(guān)注的問題，已然成為全社會需要關(guān)注的問題。湖南省新田縣人民法院胡劍濤指出，法官在處理離婚訴訟中農(nóng)村留守兒童撫養(yǎng)問題時一般遵循四種裁判路徑，即父權(quán)優(yōu)先原則、經(jīng)濟條件優(yōu)先原則、主要照顧者原則和幼年推定原則。從表面上看，這四種裁判路徑足以保障農(nóng)村留守兒童的合法利益，有利于離婚后農(nóng)村留守兒童的健康成長。然而，通過深層次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于基層法院案多人少矛盾日益凸顯、法官被動司法和唯“法條”辦案現(xiàn)象普遍存在等原因，致使以上四種裁判路徑遵從的是“父母權(quán)利本位”思想，而非“子女權(quán)利本位”思想，考慮更多的是社會穩(wěn)定、案結(jié)事了、“息事寧人”，而非子女最大利益的保障?；诖?，他精準闡釋了城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村留守兒童撫養(yǎng)權(quán)的優(yōu)化配置問題。提出優(yōu)化裁判路徑應(yīng)符合“兒童最大利益原則”，以“兒童最大利益原則”作為處理離婚訴訟中農(nóng)村留守兒童撫養(yǎng)問題的基本原則，并根據(jù)我基本國情，在司法實踐的5個方面：一是立法理念：由“優(yōu)先原則”向“最大利益原則”轉(zhuǎn)向;二是司法理念：從“父母權(quán)利本位”向“子女權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變;三是撫養(yǎng)制度設(shè)計：由“單一型”向“多樣型”轉(zhuǎn)變;四是程序規(guī)定：由“被動司法”向“‘附條件’能動司法”轉(zhuǎn)換;五是機制保障：設(shè)立代表農(nóng)村留守兒童利益的“訴訟代理人”制度，就該原則的適用做有益探索，力圖在離婚案件中真正實現(xiàn)對農(nóng)村留守兒童利益的最大保障。

　　江西省婺源縣人民法院郎燕玲推陳出新，闡釋在家事審判改革視野下利用法律保障留守兒童之合法權(quán)益。她指出，城鎮(zhèn)化進程催生離婚率增長,進而產(chǎn)生了一種新型的留守兒童，相比于傳統(tǒng)留守兒童，這類留守兒童在身心上更需要關(guān)愛。但是“家本位”思想、“司法男權(quán)化”現(xiàn)象、“流水線”辦案模式、“泛化式”規(guī)則，使得兒童在離婚及其引發(fā)的撫養(yǎng)、探望、財產(chǎn)分割等家事糾紛中被當(dāng)作是家長的附屬品，在家事審判中被忽視知悉權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，在結(jié)案后欠缺跟蹤輔導(dǎo)與幫扶。當(dāng)前，如何去除舊習(xí)，探索出路，開啟“關(guān)懷式”審判，要從五個方面著手：一是以更新司法理念為核心，樹立“兒童本位”思想，轉(zhuǎn)變“重刑輕民”意識，營造留守兒童家事司法保護的良好氛圍;二是以提高司法能力為根本，強化留守兒童家事司法保護的司法保障;三是以用好陪審制度為抓手，盤活留守兒童家事司法保護的社會資源;四是以改革績效考核為重點，創(chuàng)造留守兒童家事司法保護的司法環(huán)境;五是以發(fā)布司法案例為補充，創(chuàng)立留守兒童家事司法保護的裁判規(guī)則，將留守兒童保護無縫隙融入家事審判中，最大限度保障涉案兒童的權(quán)益。

　　在未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村多子女家庭主要養(yǎng)老模式，具體表現(xiàn)為“共同贍養(yǎng)”、“輪流贍養(yǎng)”和“分包贍養(yǎng)”三種模式，其中分包贍養(yǎng)模式最為常見。湖北省南漳縣人民法院李磊從檢視、堅守、突破三個方面試圖尋求農(nóng)村“分包贍養(yǎng)協(xié)議”的重塑之路。他解讀了司法實踐中分包贍養(yǎng)案件的審理困境，指出堅守“分包贍養(yǎng)協(xié)議”的重要性，進而明確個案處理方式并提出類案處理機制，希冀能為解決農(nóng)村贍養(yǎng)糾紛提供一個審理思路：一是通過理清贍養(yǎng)糾紛內(nèi)部法律關(guān)系，準確羅列訴訟主體地位;二是通過論證“分包贍養(yǎng)協(xié)議”的有效性，指出“分包贍養(yǎng)協(xié)議”具有的社會、法律基礎(chǔ)和價值功能，以及對維持農(nóng)村贍養(yǎng)秩序的重要意義;三是通過反思個案處理，提出完善現(xiàn)有法律條款、成立“農(nóng)村贍養(yǎng)協(xié)議調(diào)解辦”和進行家事審判改革等方式，尋求類案最佳解決機制。

　　南陽理工學(xué)院文法學(xué)院齊喜三以周口市為例探討了河南省農(nóng)村失獨老人養(yǎng)老問題。他指出，目前我國各級政府雖然已經(jīng)開始重視對于失獨老人養(yǎng)老問題的解決，并且提出了一些相應(yīng)的保護措施，但還不夠完善，遠遠不足以解決其根本問題。周口市人口基數(shù)比較大，該市失獨老人的問題尤為突出。他通過數(shù)據(jù)調(diào)查和個案走訪的方法梳理和總結(jié)了該市失獨老人在經(jīng)濟和精神上的生活現(xiàn)狀以及所面臨的養(yǎng)老困難。在此基礎(chǔ)上對失獨老人在物質(zhì)、精神、政府救助和政策制度上存在的問題進行了原因分析和總結(jié)。提出黨委政府要從政策制度層面、政府救助層面、社會救助層面和自我救助層面等多方位出發(fā)，研究提出解決這些困難的對策建議，如完善國家賠償制度、完善政府和社會保障制度、加大社會保險力度、發(fā)放補助金和救助金等，以期在完善失獨老人養(yǎng)老體系上有所幫助。

　　江西理工大學(xué)文法學(xué)院蘇雄華副教授，山西大學(xué)法學(xué)院董玉明教授分別對發(fā)言作了點評。

　　五、結(jié)語

　　綜上，本屆論壇充分探討了新型城鎮(zhèn)化進程中的理論熱點與實踐難題，既有學(xué)界的關(guān)切和理論闡釋，也有法律實務(wù)部門的回應(yīng)與司法經(jīng)驗。中部崛起法治論壇的成果很多，但在與實際工作結(jié)合、適應(yīng)法治實踐需要的成果還不多，推動研究成果轉(zhuǎn)化上做得還不夠。今后，要堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)理論探索與改革實踐的有效結(jié)合與良性互動，通過積極服務(wù)立法、執(zhí)法、司法活動，促進重大疑難復(fù)雜問題解決等，努力把論壇建設(shè)成為黨政機關(guān)認可、社會各界關(guān)注的“閃亮品牌”。以上是對此次會議的發(fā)言所做的簡單整理，僅作參考，并真誠地希望未能在本綜述中提及的專家、學(xué)者予以海涵。