2015年11月20日，第七屆法治湖北論壇在武漢召開。論壇主題為“領導干部與法治建設問題研究”。論壇圍繞領導干部參與法治建設的基礎理論、領導干部法治能力的基本內(nèi)容、領導干部參與法治建設的問題與對策、領導干部參與法治建設的保障機制等議題展開，涉及范圍廣泛，研究問題較為深入，有很強的理論價值和實際指導意義?，F(xiàn)將論壇的主要觀點綜述如下：

　　一、領導干部參與法治建設的基礎理論

　　領導干部在法治建設中的角色定位、關鍵作用以及領導干部法治能力的價值內(nèi)核等問題，是關涉領導干部參與法治建設的重要理論基礎。

　　學者許道恒等認為，由于領導干部的特殊社會角色定位，在法治建設領域具有獨特的作用，厘清這一定位與作用，對于發(fā)揮“關鍵少數(shù)”的關鍵作用具有重要的導向意義。宏觀層面，領導干部是加強和改進黨對依法治國的領導、實現(xiàn)法的價值的核心力量，在解決法治建設問題及推動法的價值實現(xiàn)進程中具有核心地位，在推動依憲治國、建設法治體系以及將執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為法律制度，起著直接而首要的作用。微觀層面，領導干部是解決實際法治問題的主導力量，領導干部處于各級國家權力結構的核心層，直接參與立法、行政、司法等國家權力運行及國家治理的重要環(huán)節(jié)，通過表率作用，直接影響公民法律意識和法治觀念的提高。

　　針對領導干部法治能力的價值內(nèi)核問題，專家馬忠泉等指出，考究古今中外歷史制度文明，法治社會的建設是一個法治、德治與正義之治的綜合治理體系和能力的建設過程?，F(xiàn)代國家的治理只強調(diào)純粹的法治是不夠的，它離不開道德的治理，道德是法律的粘合劑，也是法律的催化劑，沒有道德的法治是無靈魂的法治，也注定是無效的法治。進而提出，當下的法治治理，尤其是作為“關鍵少數(shù)”的“官員”治理，應該在法治能力建設中融入道德治理、正義治理的文明元素，要明確國家和社會治理的最終目標是實現(xiàn)公平正義，重塑國家道德，明確“公正無私”是為官的根本要求，回歸官員美德。還有學者指出，領導干部法治思維是指以法治理念、法治價值和法治精神為導向，運用法律原則、規(guī)則、邏輯和方法觀察、思考和處理問題的思維過程，其要點是合法性，公平正義是價值取向，權利義務是線索。

　　領導干部參與法治建設的制度環(huán)境、任務和原則是專家學者重點關注的重要問題，有學者以近十年全國人大常委會及“一府兩院”工作報告為文本參照，分析近十年中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式的變化，指出了當前立法、執(zhí)法、司法等總體趨好的制度環(huán)境。同時提出，雖然不同時期黨的執(zhí)政任務不同，但領導干部主導并參與法治建設的主體任務和基本原則不能恣意變動，包括堅持并不斷完善黨的領導、立法的科學化和民主化、執(zhí)法權責一致性、司法公正、公開、效率等基本制度，并在堅持基本制度的的同時，加強這些制度價值對自我價值的塑造。

　　二、領導干部法治能力的基本內(nèi)容

　　領導干部法治思維和方式是領導干部法治能力的基本內(nèi)容，是指引、評價、衡量領導干部參與法治建設的重要依據(jù)。

　　學者譚艷軍等認為，領導干部法治素養(yǎng)囊括了思維和方式的全部范疇，提出領導干部法治素養(yǎng)包括培育法治信仰、強化法治理念、掌握法律知識、增強法治能力、認真對待監(jiān)督和改善法治環(huán)境等內(nèi)容。領導干部提升法治素養(yǎng)要自覺接受法律監(jiān)督以及依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生的黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督等，按照權責統(tǒng)一的原則約束和規(guī)范自身的行為，并主動參與改善法治環(huán)境中。也有學者認為，領導干部法治思維包含正思維和逆思維，正思維包含憲治思維、依法行政思維、依法管理思維、依法決策思維、自覺接受監(jiān)督思維，逆思維包含特權思維、人治思維、工具思維等;法治方式則是法治正思維的外化形式。

　　學者劉璐璐等提出，領導干部法治思維和方式主要有三大維度，基本覆蓋了其主要內(nèi)容，一是從認識的維度看，法治思維和方式倡導理性之治，領導干部在想問題、作決策、辦事情時，牢記自己的法定職權，遵循法律規(guī)則和法律程序，接受法律監(jiān)督，承擔法律責任，按照法律要求做出判斷和抉擇。二是從實踐的維度看，法治思維和方式倡導動態(tài)之治，注重運用法治思維解決社會實踐中遇到的各種現(xiàn)實問題，而不是孤立、片面、靜止地僅僅倡導和弘揚規(guī)則意識。三是從比較的維度看，法治思維和方式倡導合法之治，既強調(diào)形式合法性，更強調(diào)實質(zhì)合法性，追求實質(zhì)正義。

　　也有專家認為，憲法品格的具備是領導干部法治素養(yǎng)不可或缺的重要內(nèi)容，領導干部法治素養(yǎng)首要和核心的內(nèi)容就是領導干部應當具備憲法意識、憲法思維、憲法觀念和依憲辦事的能力、水平和習慣。強化領導干部法治能力關鍵要加強憲法品格建設，憲法品格包括政治之維、法律之維和道德之維等三個維度。其中，政治之維要求各級領導干部自覺將黨性融入憲法品格之中，將黨性修養(yǎng)與領導干部憲法品格養(yǎng)成統(tǒng)一起來;法律之維要求各級領導干部堅持底線思維，依法行權，不要去行使依法不該由自己行使的權力，也不要去干預依法自己不能干預的事情;道德之維要求各級領導干部堅定社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德。還有專家提出，領導干部參與的法治應是立體化的法治，不僅包括最低限度的依法行權、依法履責，還應包括更高限度的黨內(nèi)法規(guī)制度的制約限制。

　　三、領導干部參與法治建設的問題與對策

　　合理判斷當前領導干部參與法治建設中的現(xiàn)實問題，并提出相應對策，是加強問題導向研究的重要表現(xiàn)。

　　學者陳來宏、馬來斌等指出，現(xiàn)實中，領導干部法治能力建設面對著復雜的實際問題，一是信仰缺失的問題。法治中國面臨的基礎性難題便是法治意識薄弱問題，領導干部雖然具有了一定的法律知識，形式上認同法律，但并沒有足夠的尊重、認可和接受，沒有內(nèi)化成信仰。二是法律程序性規(guī)定失靈的問題。實踐中“重實體而輕程序”的思維方式很有市場。三是權力本位侵蝕法律權威。傳統(tǒng)“官本位”思想根深蒂固，權力任性時有發(fā)生。四是一些領導干部偏好運動式執(zhí)法。造成執(zhí)法疲勞，法律制度性效應失靈。五是監(jiān)督機制乏力。事前、事中、事后全覆蓋監(jiān)督體系缺位，問責制度啟動、實施等銜接機制尚不完善。六是部分領域法律“失效“。針對實踐中的“信訪不信法”、“信鬧不信法”等具體情形，法律呈現(xiàn)“假失效”狀態(tài)，迫使領導干部不得不采取非法治化的手段，有可能引發(fā)領導干部“行為慣性”。也有專家通過數(shù)據(jù)分析指出，領導干部參與法治建設中的問題主要來源不是法律知識層面的問題，更為關鍵的是主動運用法律知識層面的問題。

　　針對以上問題，專家學者們相應提出了一攬子意見建議，一是加強領導干部憲法和法律知識的培訓，實行結業(yè)考核，可以采用專題講座、案例分析、小組辯論、實戰(zhàn)訓練、設置典型情形等教學方式，提高學習效果。二是營造良好的體制內(nèi)法治環(huán)境，在加強制度性反腐、加強黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范制約的同時，習慣用法治途徑處置領導干部、其他公務員群體職業(yè)糾紛、保護其合法權益，規(guī)范行政程序，以路徑依賴思維催生領導干部內(nèi)心法律信仰。三是營造良好的體制外法治環(huán)境。在著力加強社會法治文化建設的同時，通過健全民意表達、社會監(jiān)督、政務公開等機制，提高法治化社會監(jiān)督實效。四是注重創(chuàng)新工作方法。運用法治思維和法治方式來解決問題，絕不意味著只講法律，簡單奉行法律教條主義，不講大局、不講政治，絕不意味著排斥其它方法，絕不能機械適法，要堅持法、理、情相結合、法律效果與社會效果相統(tǒng)一的原則，增強法治路徑的實際管用和社會認同，增強領導干部的法治信仰。五是完善優(yōu)化的法治考試、考查、考評機制。實施量化考評，加強考核結果的應用，重點把法治實施的效果作為評價指標。

　　來自政府系統(tǒng)的一些同志以法治政府建設為視角分析領導干部法治能力問題，認為除一般原因外，還存在著基層領導干部依法行政能力偏弱、利益導向性執(zhí)法嚴重，以及政府強勢、單向執(zhí)法與社會需要“法治行政”、“有限行政”、“服務行政”、“合作行政”、“柔性行政”相矛盾等現(xiàn)實問題，他們建議，加強依法行政的基層基礎工作，重視法治建設的基層“落地”效應，重視一線法治力量的配備，強化基層領導干部的法治素養(yǎng)，同時，豐富社會治理的主體，引入法治化行政委托機制，將部分原由政府實施的事務轉(zhuǎn)交給非政府組織控制，讓領導干部從自治思維中強化法治思維，實現(xiàn)規(guī)則法律與社會自治之間的良性互動。

　　四、領導干部參與法治建設的保障機制

　　領導干部干預司法防范機制、政府法律顧問、公職律師制度，以及領導干部法治運用的監(jiān)督制約機制等都是領導干部參與法治建設的重要保障機制。

　　針對領導干部干預司法防范機制問題，來自法院、檢察系統(tǒng)的一些同志指出，近年來，尤其是在中央、國辦出臺了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》等相關規(guī)定后，領導干部干預司法的情況一定程度上得到了遏制，但是仍在不同地區(qū)不同程度現(xiàn)實發(fā)生。他們認為主要原因包括：人情關系社會和官本位思想根深蒂固;法院與地方黨政關系千絲萬縷;司法機關內(nèi)部層級管理導致審判權行政化;法官、檢察官案件終身負責制有待完善;法官、檢察官職業(yè)倫理缺位和擔當精神不足;司法機關內(nèi)部監(jiān)督和問責機制不夠健全;領導干部干預司法究責和懲處機制還需細化等。他們建議，一是完善案件責任終身負責制，改進法院、檢察院內(nèi)部領導與監(jiān)督方式，讓審理者裁判、裁判者負責，反向加壓，形成案件質(zhì)量倒逼機制，增強法官、檢察官在進行內(nèi)心衡量時的對抗比重。二是完善法官、檢察官職業(yè)保障體系建設，在嚴格遴選、科學考評、嚴苛職業(yè)道德的基礎上，加強司法官職業(yè)保障建設。三是促進領導干部干預記錄、通報和責任追究規(guī)定的制度細化，加大究責、懲處力度。四是引導社會力量參與監(jiān)督，廣泛發(fā)動社會力量參與，建立干預司法的社會舉報制度和媒體曝光制度。五是健全領導干部向司法提出意見建議的法定渠道，在保證領導干部監(jiān)督司法的同時，接受相應的程序性規(guī)制。也有學者對完全否定司法機關負責人在保證案件質(zhì)量中的積極作用持不同意見，他認為應提高司法機關負責人在提高司法公信力中的作用，建議在取消案件審批制的同時，讓司法機關負責人以較為“超脫”的心態(tài)，將更多的時間和精力投入糾正冤假錯案、規(guī)范司法行為、參與部分重大復雜疑難案件的審理中，發(fā)揮示范表率的作用。

　　學者曹召勝、熊俊華、陳健夫等認為，加強領導干部參與法治能力建設，可以嘗試在領導干部依法決策、依法行政的同時，引入政府法律顧問、公職律師等輔助力量參與協(xié)助。建議充分利用公職律師“內(nèi)部人”更為了解內(nèi)部決策的各項政策、制度和背景等優(yōu)勢，有效借用法律顧問“外部人”更為接觸大眾、身份中立、處事更為靈活等優(yōu)勢，在事前、事中、事后分別引入不同力量參與決策與行政。

　　也有學者提出，強化對行政首長依法行政能力的監(jiān)督，不能僅局限于行政機關的內(nèi)部監(jiān)督和問責，還應設置作為權力機關的人大組織問責行政首長的法律程序，明確領導干部行政權力的邊界、問責事由、問責標準、問責方式，并且賦予被問責主體相應的救濟權利，推動行政首長法治能力的提升。還有學者從行政行為的司法審查視角，認為通過對行政審判的具體裁判內(nèi)容的調(diào)整，在確認行政行為違法的同時適度增加對實體行政行為的判決制約，加強司法權對行政權的監(jiān)督制衡，也是保障領導干部依法行政能力的一大支撐。